两田制（Two-field system），是指将集体土地分为口粮田和责任田，口粮田人人有份，按人口平均承包；责任田则招标，愿者承包，需缴纳承包费，承包费收入用于供养村里公共支出，是1987年在山东省平度市推行的土地制度。

两田制于1987年起源于山东省平度市；1988年4月，被国务院批准列为全国农村改革试验区；1988年秋，平度市按人均田的承包经营形式，推行了“两田制”，1989年又推行了与“两田制”相配套的制度建设。2003年，在平度实施十五年的“两田制”正式结束。该制度曾在扩大规模经营、增加农民收入、完成农产品征购等方面发挥积极作用，后被默许推广到中国其他地区。但在具体实践中偏离了初衷， “两田制”稳定口粮田，造成大量兼业农户的长期存在，不利于促使土地向潜在的种田能手集中。

“两田制”最初发生在20世纪80年代后期的山东省平度市，后来推广到中国东部沿海及其他经济较发达地区。“两田制”一度被认为是““公平与效率并重””的制度安排，因为它把农村土地分为口粮田和责任田两部分，口粮田按人口平均分配，以户定地，责任田按人承包、按劳承包或招标承包，且在社区内部土地承包权可以流转。“两田制”不仅打破了一直以来农村土地按人均分的格局，通过在承包田分配中引入市场竞争、有偿使用等机制，实现了土地资源的高效配置和规模经营，而且，它也一定程度上满足了社区成员的土地天然权利，体现了土地对农民的基本保障功能。

主要做法是把田分为口粮田和责任田，确定“两田”不同的负担，口粮田只负担农业税，责任田交定购任务和承包费，并把集体提留取消，纳入承包中。然后对责任田的承包费招标。由村与农户签订5年承包合同，每年可以人口增减对口粮田进行调整，但动帐不动田，仅在口粮田和责任田之间进行调整，变动的只是土地负担，在此基础上还进一步建立了土地档案和管理制度，进行土地测评和升级奖惩，建立承包费的积累、投资的管理制度，并组织村社对农户的服务。

1982年，中共中央向全国各地转发了上一年底举行的全国农村工作会议的纪要，即中央“一号文件”，它正式肯定了家庭承包经营制度，结束了围绕着包产到户近30年的争论，中央“一号文件”肯定了多种形式的责任制，指出所有的责任制形式都是社会主义制度的自我完善，并强调土地等生产资料的公有制是长期不变的，责任制也是长期不变的，另外文件还指出，应尊重不同地区，不同条件群众的自由选择，在此之后，全国各地纷纷根据自身情况建立了形式多样的试点，土地使用制度在农村产生了多元的演变，较受关注的有两田制，租赁制，股份合作制，村办集团农场并存制等。1987年，山东省委省政府设立了平度市为土地规模经营试验区，次年4月，国务院批准将平度市列为全国农村改革试验区，同年秋，平度市推行了“两田制”，1989年又推行了与“两田制”相匹配的制度建设，“两田制”将耕田分为两类，一类是口粮自给田，俗称口粮田，按照人口平均划分土地，另一类是商品生产田，俗称承包田，遵循商品经济的原则，引入了竞争机制，按照劳力和农户所掌握的技能投标承包，口粮田农户只需要承担农业税，而无需缴纳承包税，也不负担国家的定购任务，而承包田也是有偿使用，农民需要缴纳承包费，并负担国家的定购任务，承包费按照“收入大头归农民”的原则来执行，按照当年的物价水平，一般占每亩纯收入的30%到40%，即每亩三十元到八十元不等。

平度市实施两田制的初步结果是口粮田占33％，责任田占67％；有20％的农户连口粮田也不种，让出全部土地；13％的农户只包口粮田不包责任田；15％的农户承包土地减少；47％的农户扩大了经营规模，务农劳力人均经营土地从7.2亩扩大为8.9亩，增加23.6％；占总户数5.8％的大户经营了全市土地的17％。1990年粮食、棉花和花生亩产分别比1987年提高10.4％、8.5％和12.7％。二、三产业劳动力的构成已上升到30％。农户经营地块由8-10块减为2—3块。土壤平均有机质含量从1987年的0.94％提高到1990年的1.08％。实行“两田制”后，又有4.4％的农户继续转让出2.5％的土地。村级集体积累达5.15亿元，人均456元，其中61.8％为实行“两田制”后积累，农业服务体系的建设也因此得以强化。

1994年，全国有31.5%的队（社）实行了“两田制”，耕地面积达0.42亿公顷，比1992年增加了0.026亿公顷，占农户承包地总面积的47.8%。其中口粮田为0.13亿公顷，责任田为0.29亿公顷，其比例大体为1：2。口粮田按人口平均分配，责任田的发包方式有三种：按人承包、按劳承包和招标承包的土地面积分别为0.19亿公颐、0.08亿公颐和0.02亿公顷，分别占责任田的68%、25%和7%。1990年以来，全国实行“两田制”的面积逐年增加。但考察东、中、西三大地带的发展情况，东部已呈饱和，且有逐年下降的趋势；而中部自1992年后，发展势头也已趋缓；人均耕地最多的西部“两田制”的扩展也不如人们想象的那样快。1994年底，两田制面积为0.323亿公顷；1997年，两田制面积虽然不再继续扩大，但动账不动地这种对农民有利的制度形式下降到占两田制总面积的31.5％，责任田招标承包的比重上升了10个百分点；1997～1999年间，相关部门对两田制政策有所调整，强调要尊重农民意愿，两田制面积开始下降。

2003年4月市委市政府按照上级文件要求，制定下发了《平度市委市政府关于“两田制”调整工作的实施意见》，在全市把“两田制”和所有按投标方式承包到户的土地调整为“均田承包制”。至此，在平度市实施十五年的“两田制”结束，“均田承包制”一统天下。

两田制，特别是对责任田的招标承包方式，是在农村商品经济不断发展的过程中出现的一种带有商品价值取向的承包形式。这种承包形式将竞争机制引人到承包中来，其好处是：有利于充分调动农民的生产积极性；有利于土地的相对集中和现代化生产手段的采用；有利于加快农业商品化，专业化和现代化的发展。

实行“两田制”的大部分地区，口粮田的承包权一般比较稳定，责任田的承包期限不稳定，不超过5年。这样短的承包期，土地改良的级差收益很难留在农民手里。承包权已不再有对所有权的分割作用，承包权的价格为零。在这种情况下，家庭联产承包责任制便失去了较长时期内的资源配置功能，促使农民采用短期耗竭地力的耕作方法。

根据自1990年起对“两田制”的跟踪调查及若干典型剖析发现：即使是原来意义上的“两田制”，也绝非是解决中国人地矛盾的长久之计，因为人口的增加和耕地的减少在相当长的时期内是不可能逆转的。典型调查表明，“两田制”大多在人均耕地o．08公顷以上的地方生根开花，而在人均耕地不足0.067公顷的地方，责任田的承包金已高到种责任田几乎无利可图的地步。

不少地方以提高规模化经营为由，强行推行“两田制”，通过削减口粮田、扩大责任田来达到增加承包金之目的，变相加重农民负担，因而受到农民的抵制。按中央关于联产承包责任制的政策，土地的承包期要保证延长30年不变。在这期间，可通过适当的方式，土地向种田能手集中。而“两田制”却把已经承包给农民的土地重新收上来，谁承包再向谁收取承包金，这等于同一块土地向农民重复收取两次费用，承包方与非承包方的利益都受到损失。更重要的是，“两田制”给农民一种误导，使农民产生家庭联产承包责任制政策要变的错觉，不但会影响农业生产，而且会影响整个农村的稳定。“两田制”强化所有权，弱化承包权，这种不合理的设计，无疑对社区经济控制者有利，在经济上支持了一个农村特权阶级。

“两田制”稳定口粮田，造成大量兼业农户的长期存在，不利于促使土地向潜在的种田能手集中。而从农村长远建设看，一个人数较少，组织化程度较高、有谈判能力，主要从事精晶农业、特色农业和其他劳动密集型农业的现代农场主阶层的形成，将有利于促进农村形成稳定的社会结构。

“两田制”在全国的推行并不成功，究其原因，主要在于以下三方面：一是在不少地区，“两田制”只是“动账不动地”，而农户承包土地的税费负担反而增加了，不利于农民增收；二是口粮田按人平分，责任田的分配大多也难以摆脱平均分配的老路，故它未能彻底解决规模狭小、土地均分和细碎化的经营格局等问题；三是由于责任田的发包与流转基本限制在村组社区内部，强化了村组干部对土地分配和调整的权利，随着范围的扩大，其逐渐演变成为一些村组干部垄断土地资源和获取更多承包费的权力手段，偏离了制度改革的初衷。所以，尽管这种“两田制”模式赋予土地生产要素两种不同的功能，实行两种不同68农村土地股份合作制的制度解析与实证研究的运转机制，但实际上它仍然不是一种彻底的农地制度改革方式。另外，据农业部的研究，“两田制”一般只适合人均耕地在1.2亩以上的地方实行，而在人均耕地不足1亩的地方难以实行。即这种用地制度形式只适用于人少地多的地区，不具有普适性。