巡抚,中国明清时期地方军政大员之一,与总督并称
督抚,同为省级地方最高长官,俗称“
封疆大吏”。
“巡抚”一词意为巡察、安抚,原指君主或君主派遣官员到地方巡视工作、安抚吏民。唐宋时期,曾特遣巡抚使、安抚使、宣抚使、招抚使等,到地方赈恤灾民、巡边防寇或招抚叛乱,事毕即罢。明代早期,为强化中央集权、监察地方官吏、协调地方工作,亦派遣京官巡抚或
总督地方事务。起初也是临时性差遣,差事完成,头衔解除。明中叶后,逐步形成制度化,巡抚和总督作为使职,由临时性差遣向常设职务演化,虽然还不是正式的专职地方官,但可节制“三司”(
承宣布政使司、提刑
按察使司、
都指挥使司),实际上掌握了地方
军政大权。
清代发展了明代的
督抚制度,将巡抚和总督由中央特遣使职,变成了正式的地方官。巡抚与总督同为省级最高长官,不过总督官阶略高于巡抚,又往往兼制几省,巡抚须受其节制;但二者互不从属,仍属平行。
巡抚总揽一省民政、吏治、刑狱和军事,按例均加“宪衔”。在明代,巡抚加衔或兼衔,多为都察院或兵部带“右”字的官衔,如都察院右副都御史、兵部右侍郎等,到清代成为定制。因此,巡抚又别称抚台、抚军、抚院、部院等。
由来与沿革
明代以前
“巡抚”一词,源出《左传》,意为巡察、安抚。《左传》载,鲁宣公十三年(前596年)“王巡三军,拊而勉之”,“拊”同“抚”。东汉班固《车骑将军窦北征颂》称赞窦宪“亲率戎士,巡抚疆城(一作域)”。北齐
魏收著《
魏书》载,
延和元年(432年)太武帝拓跋焘北伐柔然,命来大千“巡抚
六镇,以防寇虏”。
唐朝出现巡抚使,与安抚使、宣抚使一样,都是临时性的使职,并不常置,且事罢即撤。宋代,
李世民、
赵恒两朝曾大规模派遣巡抚使;到仁宗一朝,“安抚使司”成为路一级常设机构,之后因职能交叉,就很少再派遣巡抚使。概言之,明代以前,“巡抚”或指君主巡行视察,或指君主选派中央官员到地方赈恤灾民、巡边防寇或招抚叛乱,均属临时性差遣,不是常设之官。
明代
“巡抚”用作
文华殿大学士,并形成官制,始于明代。明代巡抚制度,是为了弥补旧制之弊、加强中央集权、提高
行政效能,而渐进形成的。
明初,承袭元代规制,在地方设行省统驭郡县。由于行省首脑权力过大和集中,太祖
朱元璋于洪武九年(1376年)废行省,设“三司”,分掌民政财政、司法刑狱和军事。“三司”不相统属、相互牵制,权力得以分散、削弱,同时也带来推诿扯皮、效率低下、缺乏统一领导等问题。朝廷遂派员巡抚地方,监察协调政务。
明代始用“巡抚”之名,起于太祖朱元璋
洪武二十四年(1391年)派
朱标朱标巡抚
陕西省,不过此行只为考察定都事宜,与巡抚制度无关。其后
建文、
永乐、
洪熙三朝,均曾遣官“巡行天下、安抚吏民”,且“事毕复命,即或停遣”。
宣德年间,
熊概和叶春被遣巡抚南和
浙江省、
于谦和周忱等六侍郎被分往各省巡抚,他们开始长期稳定于一地,身份也逐步向都察院系统迁转,称“巡抚都御史”;此间巡抚由短期出巡转为常驻久任、由临时派遣改为专设,被学界视为明代巡抚制度形成之标志。此后,
朱祁镇朱祁镇即位后在边陲地区始设巡抚,复辟后对巡抚罢而复设;且
景泰、
天顺以后,巡抚不再与布政司
合署办公,陆续开府建牙;世宗朱厚嘉靖年间,督察院对巡抚职权作出明确规定。如是,“巡抚”逐步由中央特派官员向地方长官转化,由临时事务性差遣向常设机构转化。有明一代,巡抚虽仍非专职的、正式的地方官员,但可节制“三司”,实际上成为掌握地方
军政大权的一个官僚层级。
明代末年,危机四起,因应急而特设的巡抚数量骤增,巡抚按省建制的进程被打乱。
清代
清代沿袭了明代的巡抚制度,巡抚起初也是因时、因事派任。在清代,巡抚由中央特遣官演变成正式的地方官,大致经历了三个阶段:从
顺治元年(1644年)到十八年(1661年)为制度建立时期,随着军事征服由北向南,巡抚的设置逐次扩展;从康熙元年(1662年)到乾隆十三年(1748年)为发展时期,巡抚不断裁并、调整,辖区设置及其执掌趋于确定,每省设且仅设一位巡抚,并首次在文书中将其与
总督列为地方官之首;从
乾隆十四年(1749年)到三十二年(1767年)为完善时期,巡抚不再归属都察院系统,转置于地方
官制之中,从此巡抚作为独立的省级地方大员的地位最终确立,并延续至清末。
清末辛亥革命爆发后,独立各省成立
军政府,亦称
都督府,推选都督掌管军事并兼理民政,实行军政一体。自此,巡抚退出历史舞台。
品级与职掌
品级
明代
洪武十七年(1384年),朱元璋升都察院左、右
都御史为
正二品,左、右副都御史为
正三品,左、右
佥都御史为
正四品,后来成为定制。
宣德年间规定,凡巡抚官员皆授予都御史(或副都御史、都御史)之衔,后来亦成为定制。《
钦定续通典》载“明制
总督、提督、巡抚、经略、总理、赞理、巡视、抚治,皆以都御史充之,其品即视其所带之衔”。是故明代巡抚的品级要看他以哪一种都御史的职衔出巡。
洪武二十年(1387年)更定官员岁禄标准,成为有明一代文武百官俸禄标准的定制。其中,正二品,月米61石,岁米732石;
从二品月米48石,岁米576石;正三品,月米35石,岁米420石;从三品,月米26石,岁米312石;正四品,月米24石,岁米288石。
明代俸禄虽以米石计之,但事实上却并非全支本色米石,而另有繁杂的“俸钞折色”变化。据万历《明会典》,从正二品到正四品的俸钞折色定例如次:
清代
清代巡抚兼督察院右副
都御史衔的,为从二品;加
兵部侍郎衔的,为
正二品。
总督兼都察院右都御史衔的,为正二品;加尚书衔的,为
从一品。
顺治帝十三年(1656年)议定文武官员俸禄标准,后来成为定制。其中,正、从一品,俸银180两,俸米180;正、
从二品,年俸银155两,俸米155斛。
雍正初年实行耗羡归公,支发各官
养廉银,后养廉银成为有清一代与正俸并行的俸禄制度。其中,
山东省、
山西省、
河南巡抚养廉银年15000两,
福建省、
广东省年13000两,
江苏省、
陕西省、
甘肃省、新疆、台湾年12000两,余皆年10000两。
职掌
明代
明代巡抚作为中央特使,职责是依敕而行。初创时期,据遣派原因、任事地区不同,其职掌有所差异且较为单一。制度化以后,巡抚名义上隶属于都察院,不是法定的省级权力机构,实际上凌驾于“三司”之上,总揽了治民、治吏、治军等一省
军政要务。此外,依据皇帝诏命,明代巡抚还各有特殊使命及便宜行事之权。
清代
清代巡抚的职掌主要是:“宣布德意,抚安齐民,修
明政刑,兴革利弊;考核群吏,会总督以诏废置;三年大比,献贤武之书,充监临官,武科充主试官。”不设巡抚之省,由总督履行巡抚职掌;无总督设置的
山东省、
山西省、
河南省三省巡抚,其职掌类同总督。
抚区与治所
明代
明代早年,有两省并作一个抚区的,如河南山西区、河南湖广区、山东河南区、浙江福建区、广西广东区等;也有以一两个府作为一个抚区的,如
大同市、宣德、顺天、永平诸府,皆曾独自成为抚区。明中叶以后,逐步趋于以一省作为一个抚区。《明史·职官志》载,明代曾设28个抚区。巡抚每区为一人,也间或有一区设两个巡抚的;另有由总督兼巡抚的情况,如两广巡抚,曾一度由两广总督兼领。明代巡抚初设时,与布政司合署办公;景泰、天顺以后,各地巡抚陆续开府建牙,成立新的权力机构“巡抚衙门”。
清代
清初,沿明旧制,巡抚辖区有的是一个省,有的是一个省的一部分。
雍正、
乾隆以后,管辖一省部分地区的巡抚被全部裁撤,基本上以一省为一个抚区,巡抚治所设于某省,即以某省冠巡抚之名。
清代大部分时间,直隶、
四川省、
甘肃省、
福建省不设巡抚,或被裁撤后抚职由
总督兼领,或被裁并到邻近抚区;专设巡抚的省份有
江苏省、安徽、
山东省、
山西省、
河南省、
陕西省、
浙江省、
江西省、
湖南省、湖北、
广东省、
广西壮族自治区、
云南省、
贵州省、新疆、台湾等16省。其中,光绪十年(1884年)新疆建省(全称“甘肃新疆省”),设“
甘肃新疆巡抚”,甘肃的巡抚事务由陕甘总督兼管;光绪十一年(1885年)设台湾省,依照“甘肃新疆之制”,全称“福建台湾省”,改
福建巡抚为福建台湾巡抚,驻
台北市,福建的巡抚事务由
闽浙总督兼管。直隶省最初设有顺天巡抚、正保巡抚、宣府巡抚,后并为
直隶巡抚,驻真定;康熙八年(1669年),迁巡抚驻保定,康熙五十四年(1715年)加巡抚以
总督衔;
雍正元年(1723年),改设总督;
乾隆二十八年(1763年),命总督兼管巡抚事务。
四川省于
顺治元年(1644年)设巡抚一人,驻
成都市;顺治十年(1653年)以
陕西省总督兼管四川;顺治十四年(1657年)罢撤巡抚,专设总督。
选任与考课
选任
明代
明代巡抚设立之初,除宪臣(即
都御史、副都御史、
佥都御史)出任巡抚外,尚书、侍郎及诸卿,也有被命出抚的。由于巡抚与地方“三司”向上分属不同系统,会出现不受节制的现象,故代宗景泰四年(1453年)后,都改派加有宪衔的官员出任巡抚。嘉靖之前,内地巡抚人选由吏部会同户部推举,沿边地区巡抚由吏部会同兵部推举,由皇帝任命。嘉靖十四年(1535年),因辽东之变,
大学士费宏奏准设立由吏部主持、九卿参与的会推之制,此后巡抚人选经会推后,再由皇帝选定任命。
清代
按清代官制,巡抚一职依例由
内阁学士、
翰林院掌院学士、都察院左副
都御史、顺天府
府尹、
奉天府府尹及各省布政使升任。
顺治一朝出于稳固新生政权的需要,各省
督抚多用
汉军八旗;
康熙、
雍正两朝开始以
满族为督抚,但汉军仍占多数;
乾隆以后全国政局已稳,遂大量任用满人为督抚;
咸丰、
同治时期,地方汉人督抚势力鹊起,影响了晚清政治格局的进程。
考课
明代
明代考课官吏有“考满”和“考察”两种,“考察”又分为“京察”(考核京官)与“大计”(考核外官)。“考满”三年一次,三次为满。“
京察”初无定期,弘治年间定为巳、亥年进行,六年一次。对“考满”“考察”中查出犯有“贪、酷、浮躁、不谨、老、病、罢、不及”等“八法”的官吏,各有处罚措施。明代对巡抚的考课,主要由吏部负责,每三年一次,以决定其黜陟。此外,巡抚也要参加每六年一次的京察。巡抚遇到升迁、丁忧等特殊情况时,须等新巡抚到任后,才可离任。
清代
清代考核职官沿用考察法并有发展,
康熙四年(1665年)确定“京察”和“大计”制度,雍正元年(1723年)后每三年一次“京察”“大计”成为定制。康熙年间,定五级
考课等次,即一等称职、二等称职(勤职)、平常(供职)、办事不及、不称职。一等称职者加一级,二等称职者记录一次(记录两次准免降一级),办事平常者留原任不升,办事不及者降一级调用,不称职者革职。乾隆二年(1737年)规定一等加一级,二三等留任,四等议处。参加京察的三品以上京官及地方督抚,起初是由自己上呈奏疏自陈任职得失,由皇帝裁定。乾隆十七年(1752年)取消自陈,由吏部列清单,呈报皇帝鉴裁。
服制与印信
服制
明代
洪武元年(1368年)朱元璋下诏“复衣冠如唐制”,恢复汉人服饰,到洪武二十六年(1393年)最终确定了明代的“冠服之制”。明代冠服主要有
朝服、
公服、常服和祭服、赐服等。
朝服,出席重大典礼活动所穿。主要梁冠(官帽)的梁数表示官员品级的高低,一品为七梁,二品为六梁,三品为五梁,四品为四梁,五品为三梁,六品和七品为二梁,八品和九品只有一梁。
公服,早晚朝奏以及侍班、谢恩等场合所着,包括
乌纱帽、盘领右袍和束带等。主要以盘领右衽袍的颜色、花纹图样及图样花径的大小来显示品级的高低。一品至四品为绯色,五品至七品为青色,八品、九品和未入流的杂职官为绿色。袍上的团花,一品用大独科花花纹图样、花径五寸,二品用小独科花花纹图样、径三寸,三至九品各有规定。
常服,是在衙门上班所穿服饰,包括乌纱帽、团领衫及束带等。主要用
补服区分品级,其中,
文官一品
丹顶鹤、二品锦鸡、三品孔雀、四品云雁,武官一品和二品为狮子、三品和四品为虎豹。
清代
清代实行剃发易服,废除了明代的服饰,改宽衣大袖为窄袖紧身,保留了
补子,并用在
清朝官员服饰上。清代官服主要视其冠上顶子、花和补服上的补子,来区分官员品级。巡抚为二品官,其服饰如下表:
印信
自汉代开始,官员都有印信。明代巡抚属于领敕出巡之官,其印信称“关防”,铜质,直纽,长方形,长二寸九分,宽一寸九分五厘,厚三分,九叠篆文。
清代沿袭明制,巡抚印信亦用“关防”,不过印文改为汉文和满文合璧。“关防”用紫色印泥,俗称“紫花大印”。
意义与影响
明清两代,
督抚制度的建立和发展,是中国古代专制皇权“以内制外”(即以内官、近官制衡外官)传统的延续,是皇权力量向地方的延伸。皇帝近臣监察官的地方官化,是中国古代
官制演变的基本特征之一。
代表人物
明代
于谦(1398-1457),字廷益,号节庵,浙江钱塘人,明朝名臣,民族英雄。
宣德五年(1430年),授兵部右侍郎兼
都御史,巡抚
山西省、
河南省两省,备受吏民拥戴。
天顺元年(1457年)被杀。弘治二年(1489年)谥忠。万历中,改谥忠肃。
周忱(1381-1453),字恂如,号双崖,江西吉水人,明代官吏、改革家。永乐二年(1404)
进士,曾参与
编修《
永乐大典》。宣德五年(1430年)巡抚
江南,
总督税粮,创“平籴法”、统一量器,革除了积弊。为官清廉,后被劾罢官。
清代
左宗棠(1812-1885),字季高,一字朴存,
湘阴县人,清朝
军政重臣,
湘军统帅之一,
洋务派重要代表。道光十二年(1832年)
举人。因镇压
太平天国运动累功,咸丰十一年(1861年)任
浙江巡抚。后历官
闽浙总督、
陕甘总督、
协办大学士,封恪靖伯。光绪元年(1875年)任
钦差大臣督办新疆军务,讨伐
阿古柏,收复失地。光绪七年(1881年)任军机大臣,调任
两江总督。清光绪十一年(1885年)上折请求设台湾巡抚,同年病逝于福州,追赠太傅,谥文襄。
宋荦(1634-1713),字牧仲,号漫堂、西陂,晚号西陂老人、西陂放鸭翁,归德府(今河南商丘)人。
顺治帝四年(1647年)应诏以大臣子弟的身份入充侍卫。
康熙三年(1664年)授湖广黄州通判,历官山东
按察使、江苏布政使、江西巡抚、
江苏巡抚,官至吏部尚书。为政清廉,被
康熙帝誉为“清廉为天下巡抚第一”。
袁世凯(1859-1916),字慰亭(又作慰廷),河南项城人。光绪二十一年(1895年)入主天津小站,训练
新建陆军。光绪二十三年(1897年)直隶按察使,次年升任工部右侍郎。
戊戌政变中出卖维新派,得到后党宠信,光绪二十五年(1899年)升任
山东巡抚。后任
直隶总督兼北洋大臣。
辛亥革命期间,逼清帝溥仪退位,任中华民国大总统。1915年12月复辟自称皇帝,遭举国反对,次年3月宣布撤销帝制,6月6日病亡。