耕地占补平衡政策是对工业化、城镇化建设占用耕地不断扩大的补救措施，是耕地保护的一项重要制度。

耕地占补平衡是建设占用多少耕地，各地人民政府就应补充划入多少数量和质量相当的耕地的行为。耕地是粮食生产的命根子，保障国家粮食安全的根本在耕地。中国人口众多，解决好14亿多人的吃饭问题，始终是治国理政的头等大事。这一基本国情决定了加强耕地保护对保障粮食安全这一“头等大事”的极端重要性。2022年1月4日，《中共中央、国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中指出，实行耕地保护党政同责，严守18亿亩耕地红线。落实和完善耕地占补平衡政策，建立补充耕地立项、实施、验收、管护全程监管机制，确保补充可长期稳定利用的耕地，实现补充耕地产能与所占耕地相当。

2023年，陕西省以扎实做好国家耕地保护和粮食安全责任制“首考”为主线，全面完成耕地保护任务。

粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的命根子，保障国家粮食安全的根本在耕地。保护好耕地，端牢饭碗，在党和国家事业全局中具有基础性、战略性意义。中国人口众多，解决好14亿多人的吃饭问题，始终是治国理政的头等大事。2022年底全国耕地总量19.14亿亩，仅占世界9%，且质量总体不高，这一基本国情决定了加强耕地保护对保障粮食安全这一“头等大事”的极端重要性。

耕地总量由减转增的基础还不牢固，实施耕地用途管制、落实补充耕地出现新情况新问题，必须高度重视。从占用耕地看，城乡建设和基础设施配套等各类非农建设不可避免仍将占用一部分耕地，农业结构调整、造林种树造成耕地流失的规模仍然不小，违法违规用地问题仍较突出。从补充耕地看，占补平衡存在占多补少、占优补劣甚至弄虚作假问题，一些地方落实“进出平衡”不到位，区域耕地总量仍在减少；有的地方违规开垦破坏生态环境，一些补充耕地质量不高，存在撂荒和流失风险。此外，经过多年持续开发，全国耕地后备资源越来越少，且多位于生态功能重要区域，通过开垦后备资源补充耕地难度越来越大。这些问题，与一些地方耕地保护意识不强、落实新发展理念不到位、执行政策走偏走样、耕地保护和节约集约用地的经济激励机制不够健全有关，与耕地保护相关政策和举措统筹不够有关，也与我国自然资源禀赋有关，需要通过系统改革来解决。

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略。坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，着力加强耕地管控、建设、激励多措并举保护，采取更加有力措施，依法加强耕地占补平衡规范管理，落实藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食综合生产能力，保障国家粮食安全，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦构筑坚实的资源基础。

2022年1月4日，《中共中央、国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中提出：落实“长牙齿”的耕地保护硬措施。实行耕地保护党政同责，严守18亿亩耕地红线。落实和完善耕地占补平衡政策，建立补充耕地立项、实施、验收、管护全程监管机制，确保补充可长期稳定利用的耕地，实现补充耕地产能与所占耕地相当。

一是坚持严保严管。强化耕地保护意识，强化土地用途管制，强化耕地质量保护与提升，坚决防止耕地占补平衡中补充耕地数量不到位、补充耕地质量不到位的问题，坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象。已经确定的耕地红线绝不能突破，已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用。

二是坚持节约优先。统筹利用存量和新增建设用地，严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率，实行建设用地总量和强度双控，提高土地节约集约利用水平，以更少的土地投入支撑经济社会可持续发展。

三是坚持统筹协调。充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，强化耕地保护主体责任，健全利益调节机制，激励约束并举，完善监管考核制度，实现耕地保护与经济社会发展、生态文明建设相统筹，耕地保护责权利相统一。

四是坚持改革创新。适应经济发展新常态和供给侧结构性改革要求，突出问题导向，完善永久基本农田管控体系，改进耕地占补平衡管理方式，实行占补平衡差别化管理政策，拓宽补充耕地途径和资金渠道，不断完善耕地保护和占补平衡制度，把握好经济发展与耕地保护的关系。

一是量质并重。要守牢耕地和永久基本农田保护红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，强化数量质量共同保护。

二是严格执法。要分级落实耕地保护责任，整合监管执法力量，采取坚决有力措施，严格执法督察，切实规范管理秩序。

三是系统推进。稳定耕地数量，提升耕地质量，优化耕地布局，必须秉持山水林田湖草沙一体化保护理念，按照自然生态的整体性、系统性及其内在规律，结合适宜性原则开展系统治理，使各类要素各得其所，相得益彰。

四是永续利用。处理好当前和长远的关系，用最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，推进耕地用养结合和可持续利用，为后代留下更多发展空间。

一是坚决稳住耕地总量。全国省市县三级国土空间规划已全部编制完成，下一步，将加快推进规划审核报批，将耕地和永久基本农田保护目标任务逐级分解并上图入库，确保可考核、可审计、可追责，确保耕地保有量和永久基本农田保护任务绝不突破。

二是持续优化耕地布局。建立耕地保护责任目标考核奖惩机制，推动粮食主产区、主销区、产销平衡区饭碗一起端、责任一起扛，促使南方部分省份有序恢复一部分流失的优质耕地，优化耕地南北空间格局；稳妥推进“山上”换“山下”，将山上耕地逐步调整到山下，推动果树苗木尽量上山上坡，促进农业生产空间布局更加符合自然地理格局和农业生产规律。

三是严格耕地保护责任考核。全面落实耕地保护党政同责，细化明确考核规则和方案，对于突破耕地保护红线等重大问题实行“一票否决”，严肃问责、终身追责。

一是严控新增占用。以国土空间规划作为用地依据，逐步压减城镇开发边界内增量空间使用规模，严格耕地和永久基本农田用途管制，严控占用耕地的各类情形，确需占用的，要求按照数量相等、质量相当的原则落实补充耕地。强化土地利用计划管控，合理确定年度土地利用计划总量，有效调控新增建设用地时序和节奏。优化建设项目选址，严格执行土地使用标准，切实做到不占或少占耕地。

二是着力盘活存量。按照高质量发展和实施全面节约战略的要求，推动土地利用方式从依赖新增向挖潜存量转变，大力推动“用存量换增量”“用地下换地上”“用资金技术换空间”，推进低效用地再开发，从源头上减少对耕地的占用。

三是严格督察执法。建立健全耕地保护“长牙齿”硬措施工作机制，以“零容忍”态度严肃查处各类违法占用耕地行为。扎实推进耕地占补平衡专项整治，着力纠治占而不补、补而不实、弄虚作假等突出问题，规范耕地占补平衡管理秩序。加强协作配合，形成监管合力，加大对违法违规占用破坏耕地行为的打击力度。

守牢耕地保护红线，确保耕地总量不减少，严控占用和补足补优是关键。中央财经委员会第二次会议明确，改革完善耕地占补平衡制度，将各类对耕地的占用统一纳入占补平衡管理，坚持“以补定占”，目的就是严控占用、严格补充、严守总量，通过调整管理方式、压实各级责任、强化考核监管，实现省级行政单位年度耕地总量动态平衡，确保到2035年全国耕地总量不低于18.65亿亩。

按照改革部署，调整完善占用耕地补偿制度，将以往非农建设占用耕地落实占补平衡扩展到各类占用耕地均要落实占补平衡，由“小占补”变为“大占补”；统筹盐碱地等未利用地、其他农用地、低效闲置建设用地等各类非耕地作为补充耕地来源，新增加的可以长期稳定利用的耕地，用于落实补充耕地任务。坚持“以补定占”，在实现耕地总量动态平衡的前提下，以省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度补充耕地指标和允许占用耕地规模的上限。

按照“国家管总量、省级负总责、市县抓落实”的要求，建立分级负责、职责明确、监管有力的占补平衡责任落实机制。严格控制跨省域补充耕地规模，从严规范省域内补充耕地指标调剂管理，将补充耕地指标调剂统一纳入省级管理平台，坚决纠正和防范利益驱动下单纯追求补充耕地指标、不顾立地条件强行补充的行为。

各类占用耕地的实施主体应当按规定落实补充耕地责任。在实践中，将补充耕地费用主要用于耕地保护与质量建设，调动相关主体保护耕地的积极性。

配合农业农村部门加强补充耕地质量管理，完善补充耕地质量验收办法，严格质量审核把关。加强补充耕地配套基础设施建设和后续培肥管护，持续熟化土壤、提升耕地质量、稳定耕地利用，防止退化撂荒。

建立党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的共同责任机制，地方各级党委和政府要树立保护耕地的强烈意识，切实担负起主体责任，采取积极有效措施，严格源头控制，强化过程监管，确保本行政区域内耕地保护责任目标全面落实；地方各级政府主要负责人要承担起耕地保护第一责任人的责任，组织相关部门按照职责分工履职尽责，充分调动农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体保护耕地的积极性，形成保护耕地合力。

完善国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，扩大全天候遥感监测范围，对永久基本农田实行动态监测，加强对土地整治过程中的生态环境保护，强化耕地保护全流程监管。加强耕地保护信息化建设，建立耕地保护数据与信息部门共享机制。健全土地执法联动协作机制，严肃查处土地违法违规行为。国家土地督察机构要加强对省级政府实施土地利用总体规划、履行耕地保护目标责任、健全耕地保护制度等情况的监督检查。

完善省级政府耕地保护责任目标考核办法，全面检查和考核耕地与永久基本农田保护情况、高标准农田建设任务完成情况、补充耕地任务完成情况、耕地占补平衡落实情况等。经国务院批准，国土资源部会同农业部、国家统计局等有关部门下达省级政府耕地保护责任目标，作为考核依据。各省级政府要层层分解耕地保护任务，落实耕地保护责任目标，完善考核制度和奖惩机制。耕地保护责任目标考核结果作为领导干部实绩考核、生态文明建设目标评价考核的重要内容。探索编制土地资源资产负债表，完善耕地保护责任考核体系。实行耕地保护党政同责，对履职不力、监管不严、失职渎职的，依纪依规追究党政领导责任。

耕地占补平衡实施中耕地数量不平衡和质量不平衡，不仅对占用耕地和补充耕地区域的生态系统造成了扰动或破坏，增加了生态安全的风险，而且使补充耕地区域农业生产的资源环境代价加大。

耕地占补平衡实施中数量、质量和生态方面的不平衡问题不断耦合累积，造成耕地资源在空间上“大换位 ”，光温水土条件的不匹配程度日益加深，出现了产能不平衡的情况，增加了国家粮食安全的风险。宏观层面，耕地重心持续向复种指数较低的西北和东北地区方向漂移，光热水土搭配更好的南方优质耕地流失速度快，耕地资源格局南北对调，南方的粮食产量已经低于北方的粮食产量。微观层面，一些区域的耕地资源发生了城乡对调，沿河、沿路、沿村的耕地“种 ”上了房、植上了树，补充的耕地却进了山、开了荒。耕地占补平衡实施中诱发的耕地重心漂移，导致国家粮食综合生产能力下降。异地占补平衡中，购买方主要关注的是拿到用地 指标，进而占用耕地 上马项目，而承接方关注的是有多少钱可以进账，怎么应付上级自然资源部门的验收，产能平衡处于被忽略的地位。一些地方的补充耕地位于山坡荒滩，面积小、质量差、位置分散、交通不便，排灌设施不配套，不利于耕种，且开发整理后的土地表层遭到破坏，翻新的土壤肥效低，种植农作物的产量低，再加上小户种植的收益较低，出现了补充耕地的撂荒和闲置问题，不仅导致粮食产能下降，而且造成土地资源和开发整理资金的浪费。

一是缺乏符合地理国情的差别化实施机制，且相关政策之间存在冲突

我国不同地区的国土空间定位不同，耕地保护面临的主要问题也有差异。现行制度中一些政策之间还存在不够协调甚至相互冲突导致难以执行的情况。

二是地方政府执行异化，偏离占补平衡政策初衷

由于缺乏对耕地资源极端重要性以及粮食安全和生态安全的总体性认识，常常为追求经济发展而将耕地占补平衡政策异化为建设用地扩张的“路径”，以补充耕地之名 行占用耕地之实。

三是监督管理机制不健全，自然资源部门既当“运动员”又当“裁判员”

在实施中，具体的耕地补充任务通常由县级地方政府进一步“转嫁”到自然资源部门，使建设主体占用耕地的责任弱化甚至缺失。自然资源部门既要负责对耕地的开发、整治或建设，又要负责对新增耕地的质量监管和验收等，兼具“运动员”和“裁判员”的双 重角色，监管效果乏力。

2023年，陕西省以扎实做好国家耕地保护和粮食安全责任制“首考”为主线。2023年初步核算净增50万亩，耕地保有量和永久基本农田保护面积均高于国家下达目标任务，耕地保护任务全面完成。2024年，陕西省自然资源厅将着力抓好坚决守住耕地保护红线、提升土地要素保障能力、促进节约集约利用土地、优化国土空间开发保护格局、保障矿产资源供给安全等九个方面的重点工作。