资源枯竭城市，是指矿产资源开发进入后期、晚期或末期阶段，其累计采出储量已达到可采储量的70%以上的城市。或以当前技术水平及开采能力仅能维持开采时间五年的城市，也可将其称为资源枯竭城市。

历史上的荷兰、德国鲁尔区，之后的委内瑞拉、中东地区等，都经历了或正在经受，经济发展过度依赖资源产生的困扰。21世纪以来，资源枯竭城市的可持续发展问题备受中国政府重视，2001年，国务院确定阜新市为唯一的资源枯竭城市经济转型试点，自此拉开了资源型城市转型的序幕。2007年，中国正式提出资源型城市概念，此后，国家分三批界定了全国69个资源枯竭城市，初步明确了支持资源型城市转型的基本政策框架。2019年，中华人民共和国国家发展和改革委员会制定印发了《独立工矿区改造搬迁工程总体实施方案》，至此，由资源枯竭城市转型为起始，资源型城市经济转型发展工作框架和政策体系逐步形成、丰富并基本建立起来。

由于资源产业与资源型城市发展的规律，资源型城市必然要经历建设―繁荣―衰退―转型―振兴或消亡的过程。因此，资源枯竭城市的经济转型是个世界性的难题。

在经济学中有一个理论叫“资源诅咒”，又被称作“富足的矛盾”，指的是一些地区拥有大量某种不可再生资源却反而落入工业化落后、产业单一、难以转型的窘境。经济学家将其归结为，对某种相对丰富资源的过分依赖。

资源型城市过分依赖于自然资源的产业结构是不可持续的，不可再生的自然资源一旦枯竭，作为其主导产业的资源型产业必然萎缩。倘若城市产业结构具有较强的转换能力，则有可能在主导产业萎缩之前或之时形成替代主导产业，支撑城市与区域经济的发展。然而由于资源枯竭城市区域内产业关联弱、资源型产业中大量资产具有较高的专用性，使得高度非均衡的产业结构具有很强的刚性，严重束缚了城市产业结构的转换能力。

对这种刚性的打破需要很高的成本，完全靠市场无法完成，需要通过有效的产业政策及相关配套政策，甚至政府对相关产业的直接介入，积极调动各方因素，改变资源枯竭城市中历史形成的不合理的产业结构。在一定意义上，产业结构优化和主导产业更替是同一过程的两个方面。

资源枯竭城市转型的实质，是由自然资源利用向技术资源、人力资源和市场资源利用转化的过程，是由低附加值资源利用向高附加值资源利用转化的过程，是由粗放型和外延型经济增长方式向集约型和内涵型经济增长方式转化的过程。这其中，经济转型是实现资源枯竭城市顺利转型的核心和关键，而经济转型的核心在于培育发展接续替代产业，摆脱城市经济体对资源的过度依赖，通过产业转型实现城市的可持续发展。

从产业形态上来看，资源枯竭城市转型路径可划分为以下几种：一是产业延伸型，即围绕原来的石油、煤炭、森林、有色金属等矿产资源开发这一主体，拓展延伸到深加工和高附加值领域，把产业链条向高端环节延伸，这需要科技资源、人才资源、市场资源的强有力支撑。二是产业替代型，即通过发展与自然资源开发产业不相关的其他产业来逐步替代自然资源开发在GDP中的重要性，一般通过低碳经济、循环经济、加工制造业、医药化工业、清洁能源业、文化创新业、观光旅游业、高新技术产业等的发展形成新的经济增长点和产业链，这是一种最彻底的产业升级模式，但由于脱离了原来具有比较优势的自然资源开发产业，转型难度比较大。三是产业复合型，即既有产业延伸，也有产业替代，做到产业延伸和产业替代共同发展的城市转型。

历史上的荷兰、德国鲁尔区，之后的委内瑞拉、中东地区等，都经历了或正在经受，经济发展过度依赖资源产生的困扰。

21世纪以来，资源枯竭城市的可持续发展问题备受中国政府重视。党的十六大明确指出，“支持以资源开采为主的城市和地区发展接续和替代产业”。

2001年，国务院确定阜新市为唯一的资源枯竭城市经济转型试点，自此拉开了资源型城市转型的序幕。

2007年，中国正式提出资源型城市概念，12月，国务院《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》中更是提出，要加大对资源型城市尤其是资源枯竭城市可持续发展的支持力度，尽快建立有利于资源型城市可持续发展的体制机制。此后，国家分三批界定了全国69个资源枯竭城市，涉及煤炭、油气、金属、非金属、森工等不同资源型地区，并通过中央财政转移支付，中央预算内投资给予了大力支持，初步明确了支持资源型城市转型的基本政策框架。

2008年3月17日，国务院确定第一批资源枯竭城市共12个，于2009年3月5日确定了第二批32个资源枯竭城市。2011年11月底，国务院界定了第三批25个资源枯竭城市和大小兴安岭林区9个县级单位参照执行资源枯竭城市。

2013年，国务院正式印发《全国资源型城市可持续发展规划》，首次明确界定了全国262个资源型城市，并将其划分成长型、成熟型、衰退型、再生型四种类型，确立统筹协调，分类指导的政策框架。此后，国家又先后颁布了《国有林区改革指导意见》、《关于加快推进采煤沉陷区综合治理的意见》等文件，支持资源地区改革发展。

2019年，中华人民共和国国家发展和改革委员会制定印发了《独立工矿区改造搬迁工程总体实施方案》，进一步明确了“十三五”期间的工作任务。至此，由资源枯竭城市转型为起始，以全国262个资源型城市为主体，以独立工矿区、采煤沉陷区为当前政策着力点，兼顾资源富集地区、国有林区的资源型城市经济转型发展工作框架和政策体系逐步形成、丰富并基本建立起来。截至2019年7月，69个资源枯竭城市已累计获得中央财政转移支付近1800亿元，年度转移支付规模从最初的8亿多元增长到超过200亿元。针对独立工矿区和采煤沉陷区的发展困难，中央预算内投资支持力度逐年增大。70%的资源枯竭城市完成棚户区改造任务，累计改造2亿平方米，惠及近750万人。

2021年，国家《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》《推进资源型地区高质量发展“十四五”实施方案》等文件出台，明确“十四五”时期继续支持资源枯竭地区可持续发展，强调资源枯竭地区首先要解决好民生问题，保障好困难群众生活，大力培育接续替代产业，不断增强转型发展的协调性和平衡性。

2022年5月，财政部印发《中央对地方资源枯竭城市转移支付办法》，进一步规范中央对地方资源枯竭城市转移支付资金管理。根据办法，中央对地方资源枯竭城市转移支付补助范围包括：经国务院批准的资源枯竭城市，独立工矿区和采煤沉陷区，以及秦岭、木里矿区等矿业权退出和生态环境综合整治的地区。

资源枯竭城市是指矿产资源开发进入衰退或枯竭过程的城市，一般可使用累计采出储量已达当初测定总量的70%以上，或以当前技术水平及开采能力仅能维持开采时间五年的城市，就可将其称为资源枯竭城市。

在中国，对于资源枯竭城市，中央财政会给予专项转移支付以及特别的财税政策，这些政策大大释放了地方政府申请资源枯竭城市的热情。2008年3月，中华人民共和国国家发展和改革委员会公布了第一批资源枯竭城市名单。之后，为保证公平确定第二批资源枯竭城市，国家发改委与国土资源部、财政部制定了第二批资源枯竭城市界定工作方案及标准。根据该方案，界定第二批资源枯竭城市的工作遵循历史贡献大小、类型能否兼顾、问题突出与否、定量为主界定等原则。界定工作分为三个步骤：

首先，综合已有研究成果及地方申报意见，从而确定备选资源型城市名单。这一步相当于资源型城市的资格审查，即有些城市虽有资源开采，但不具备资源型城市的基本特征，不能进入备选名单；另外，地方没有申报的，也不予考虑。

第二，在备选的资源型城市名单基础上，再根据资源储量指标，直接遴选出资源枯竭城市名单。

第三，对其余城市再根据资源储量、采掘业发展、财政经济情况、民生情况等四大类20项定量指标体系，参考定性指标进行综合打分，最终由分数排名来判定。

资源枯竭城市有四大共性特点：

1.资源枯竭，产业效益下降；

2.产业结构单一，资源产业萎缩，替代产业尚未形成；

3.经济总量不足，地方财力薄弱；

4.大量职工收入低于全国城市居民人均水平。

从全世界来看，利物浦、德国鲁尔区、美国东北地区的锈带及日本北九州市等地在20世纪都经历过衰退转型的过程。

在工业化初期和中期，欧洲、美国、日本等国家曾在近代历史上造就了发达的矿业经济，形成了成熟的有关矿业经济的法制与文明。例如，德国鲁尔矿区和法国洛林矿区就曾是著名的煤铁之乡。但是，随着时代发展，欧洲和日本的矿业已经逐步式微。尽管如此，这些国家的矿业城市并没有随着矿业的消亡而衰落，而是通过国家政策引导和产业结构优化，合理解决了矿业城市的历史遗留问题，摆脱了对本国和本地区矿产资源过度依赖的束缚，使传统的矿业地区走向了区域经济平衡、协调和可持续发展的复兴之路。

2008年、2009年和2011年，中国分三批确定了69个典型的资源枯竭型型城市县（区）。其中：3个石油城市和14个有色金属城市，37个煤炭城市， 6个钢铁冶金城市， 其他9个城市，涉及总人口1.54亿。

参考资料：

传统上，欧洲和美国的一些资源枯竭城市，如德国鲁尔矿区和法国洛林矿区，这些都曾是欧美国家在工业革命时期大规模工业及资源开发开采的聚集地，也曾在几次世界大战中对战争双方产生较为深远的影响和较突出的贡献。但之后，随着后工业化时代的来临以及资源开发进入收尾阶段，环保意识崛起以及产业转型等多方面原因，这些地区也都陷入了资源枯竭的状态。

从美国铁锈地带到德国鲁尔区，从法国洛林大区到日本北九州地区，从委内瑞拉玻利瓦尔到阿塞拜疆巴库等等，这些海外资源枯竭城市的转型动力及方向不同，可划分为四种模式：

采用此模式的城市，具备依托矿产资源，培育出下游制造业的基础。在后期城市转型中，聚焦制造业中高附加值领域发力。如法国的洛林拥有煤、铁等矿产资源，拥有完善的冶金产业链。洛林在进入衰退期后，大力发展汽车板材、镀锌板等高附加值材料领域，成为欧洲汽车生产制造中心。此后，又延伸到合金材料和塑料复合材料的研发生产领域，通过高精尖材料领域的高附加值实现转型。

城市在资源开发的红利期，通过发展出功能综合的城市结构，拥有研究机构或大学。此后的转型，科学教育资源成为新动能。如美国“钢都”匹兹堡，在第二次世界大战后，冶金焦产业和钢铁工业开始衰退。在20世纪50-70年代，匹兹堡尝试过两次转型，即：《金三角计划》推动城市环境重建；以及匹兹堡城市再开发局（URA）主持的大规模棕地开发。然而两次转型都没有新产业的支撑，城市持续衰落。直到1985年匹兹堡市政府、匹兹堡大学、卡耐基·梅隆大学联合制定了《21世纪战略》，确定城市应围绕科研教育发展创新，从而推动城市可持续转型，这才成就了被称为“美国锈带上的科技之都”的匹兹堡。

前期依托资源中心优势，成为区域的产业中心，并拥有区域交通枢纽的地位。之后的城市转型，会借助曾经的产业服务领域优势推动转型，如发展会展业、金融业设计业计等。英国伯明翰就是此类模式的代表，它曾因煤炭、钢铁，以及交通优势，成为英格兰的“心脏”。

20世纪70-80年代，伯明翰经济衰退，1982年全市平均失业达20%。1984年，伯明翰开始转型，确定城市发展创新服务业。先后修建国家展览中心、国际会议中心等会展场馆，并大力扶持工业设计。第一阶段转型完成后，在《发展中的伯明翰——城市经济发展战略（2005-2015）》中，城市开始培育商业零售和文化休闲，促进城市向区域消费中心城市转型。

生态经济型模式，即资源枯竭城市将环境治理作为转型机遇，发展生态+产业模式，如生态+工业旅游，生态+绿色技术等，代表案例当属德国鲁尔区。生态经济型模式，更准确的说，是其中的工业旅游模式，由于其门槛低，而成为众多资源枯竭小城、小镇们的必选项。但工业旅游后，大多数转型并没有成功，其中有很多原因，如同质化严重、无特色、重游率太低等等。

但德国通过工业旅游不只激活了鲁尔区，更将全国工业旅游做成了国家级的特色旅游：欧洲工业遗产之路有16条（跨区域型），其中10条位于德国；德国境内有突出价值的工业遗址有400多处；全国平均每年有4亿人次过夜游客，其中超过1/3是由工业旅游带来的。

加快资源型产业的退出

任何一种产业都不可能永远担当主导产业，衰退的过程就是被替代的过程，这是区域产业结构演进的规律。资源枯竭城市产业结构由于存在刚性特征，产生了大量沉没资产，影响到资源产业的退出。因此，可以利用两种方式来进行产业退出。一是通过在原有产业之外发展新的产业，使原有产业的比重相对下降，逐步将原有产业中可以通用的生产要素（如土地、房屋）以及可以流动的要素（如劳动力）吸纳过来。二是在原有产业内部实行内部改造与挖潜，通过将新的产业技术要素注入衰退的资源型产业，开发资源型产业中生产要素的新功能，既发展了新型替代产业，又保持了原有产业相对平稳过渡和接续。

扶持新型主导产业

资源枯竭城市选择新型主导产业，必须充分考虑国情及资源枯竭城市的特点和条件，依据一定的标准进行。需要考虑以下因素：一是选择产业关联度高的产业作为接续替代产业；二是选择市场前景好、竞争力强的产业作为接续替代主导产业；三是选择资源密集度高，劳动密集度高，具有明显比较优势的产业作为接续替代主导产业；四是选择高就业的生态型、环保型产业为主导产业。

实现产业接续和替代

资源型产业属于中间投入型基础产业，前向关联效应大，而后向关联效应小，可利用这一特点向前延伸产业链，在转型初期能够充分发挥本地的资源优势，同时上下游产业在生产、管理和技术方面具有明显的相关性，实施转型的难度较小。但是，产业接续受资源开发成本上升规律的制约，原有廉价资源的竞争优势也会逐渐丧失。因此，产业延伸模式是资源枯竭城市产业接续的短期选择，而非长久之计。资源型产业也可以随着资源的耗尽逐步被其他产业所替代。这需要政府的大力扶持与培育，在转型初期促进劳动密集型产业的适度存在，积极促进个体和民营经济发展。此外，政府还应当积极引导、加强宏观调控，增强主导产业形成和发展的计划性、集中有限资源重点培育和发展主导产业。

培育发展重点企业和拳头产品

主导产业转换的关键是接续替代主导产业的成长、企业的成长、产品的成长，体现在产品数量增长、质量提高、效益上升和产品升级换代上，最终形成培育非资源型接续替代主导产业集群。因此，接替主导产业的形成和发展，必须从产品抓起、从企业入手。

强化主导产业与相关产业的协调程度

从城市经济全局和产业系统整体看，成功选择和培育接续替代产业，需要在大力发展主导产业的同时，协调发展关联产业，优先发展基础产业，鼓励扶持先导产业，逐渐退出衰退产业。

以科技创新和人才培养带动经济顺利转型

建立企业主导产业技术研发创新的体制机制，进一步强化和完善政策措施，引导鼓励企业成为技术创新主体，使科技对整个城市经济发展的贡献率有较政府和市场两种力量的优势，提前规划产业升级和结构转型，最终实现资源枯竭城市成功转型。

建立并完善多元投资体制

在地区内部资金短缺、国家投入资金有限的情况下，外部资金将成为经济转型资金的“主角”，因此，应积极吸引外部资金，并增大招商引资的力度。

资源枯竭城市发展遇到困难，是由历史原因和多方面因素造成。虽然地方城市坚持自力更生，艰苦创业，但是完全依赖自身力量实现转型难度巨大。全社会应当关注资源枯竭城市经济转型事业，扶持城市经济转型，鼓励资源枯竭城市居民推进经济转型，多方面创造有利于转型的环境条件，在法律、政策、资金、信息、人才、项目等多方面提供支持，减少转型障碍，减轻转型负担，共同努力渡过经济转型难关。