《户口普查法》于1947年公布，推行国民身份证制度，建立了各级户政机构。 1947年颁布了《户口普查法》。所有这些规定，都由两类工作人员来完成，即警察人员和乡镇自治人员，主要是乡镇长，以及保长、甲长等。

中华民国先后出台了《户籍法》（1931年）和《户口普查法》（1947年），推行国民身份证制度（1946年），建立了各级户政机构。

民国时期是中国社会剧烈变革的非常时期，也是社会动荡、战火不息的动乱之秋，一直未能获取准确的全国性人口统计数字，各省统计数字也失误较多，其中尤以河南省最为突出。河南省的人口统计数字“只有1936年的人口统计数可能质低量较好而可利用”。究其原因，除了政局动荡不定、战乱频起，无法进行全面的人口调查外，人口登记具体工作人员的素质低及工作不到位也是非常重要的原因。鉴于“中华民国没有进行过一次现代意义上的全国性人口普查，所有各省份的人口数字均是根据各地人口登记上报汇总而来”，则日常人口登记工作成效就显得非常重要。民国人口统计制度经历了一个不断变化的过程，本文试从人口统计制度在河南省的调查实施，探索河南省人口登记失误的原因。

一、民国期间人口登记制度以1934年为界分为前后两个阶段。前期是牌甲制和警察制，后期是保甲制和警察制。1934年改为保甲制后，警察局(后改为公安局)成为辅助人口登记的部门。

民国北洋政府时期的户口调查主要依据是1915年颁布的《县治户口编查规则》及《警察厅户口调查规则》，前者规定“于各县编查户口时适用之。但京师及各省会、商埠设有警察厅地方，不在此限”；后者则规定了警察的工作范围，“于京师及各省会、商埠设有警察厅的地方，调查户口时适用之”。根据规则规定，基层具体负责调查户口事务的户口调查长、调查员分别由警察署长、警区属员充任，办公处附设于警区署内。户口调查区域以警察厅管辖区域为限，并且具体调查区域之划分依警区定之。未设有警察制的各县乡，户口编查适用《县治户口编查规则》，施行牌甲制。原则上设有县治警察的地方，依警区；设有保卫团的地方，依保卫团区域；未设警察及保卫团的地方，由县知事参照地方情形酌量划分。牌长负责本牌户口清查，造具本牌户口清册，报甲长复查，底册由牌长保存；甲长复查后，汇造本甲户口清册，报编查长抽查，底册由甲长保存；编查长抽查后，汇造本区户口册，详报县知事，县知事派员抽查后，汇造全县户口，再逐级上报。这一制度维持到1928年方行废止。

1928年7月，内政部颁布《户口调查统计报告规则》，后又公布了《人事登记暂行条例》，规定人事登记分出生、死亡、婚姻、继承、分居、迁徙、失踪等七项，这些规定在河南省均未得到认真贯彻执行；1931年颁布的《户籍法》和1934年颁布的《户籍法施行细则》对河南影响也不大。20世纪30年代初期开始，河南省实行的是1932年颁布的《剿匪区内各县编查户口条例》，以及同年12月颁布的《剿匪区内各县户口异动登记办法》，登记种类分出生、死亡、婚姻、迁入、迁出五种。

《剿匪区内各县编查户口条例》在河南推行以后，保甲机构成为县以下户口登记调查的唯一机构，城市户口登记调查则大多仍由警察部门负责。抗战期间国民政府也陆续发布一些户口统一篆例和细则，1941年发布的《县保甲户口编查办法》以及《非常时期各大城市户口查报暂行办法》分别规定了农村和大城市的户口调查的方法，同年还颁布了《户口普查条例》，1947年颁布了《户口普查法》。所有这些规定，都由两类工作人员来完成，即警察人员和乡镇自治人员，主要是乡镇长，以及保长、甲长等。

二、警察在民国时期人口调查工作中的职责十分重要，但河南省的警察担负此任务却明显不能胜任。

警力不足使河南从事户籍统计的基本组织力量得不到保证。河南警察制度起源于1903年，当时河南巡抚根据朝廷通令，在省城开封市试行巡警制度，裁撤了执行部分警察职能的河南省保甲局，改设河南巡警总局，隶属巡抚衙门。至1905年年底，河南全省共有53个县设立巡警局，后逐步在河南全省普及。民国成立后，河南警察制度仍袭旧制，目前尚未找到1912年进行人口普查时的河南警察的总额，但直至20世纪30年代，河南警察力量仍十分薄弱，1932年，全省共有警察9829名，各县警察只部署在县城，乡镇警察在20世纪30年代以前基本没有配备，政府对乡镇的治安管理趋于失控状态。20世纪30年代各县警察员额不足情况也十分严重。“民国二十年调查年警额不足者有三十余县，二十一年有二十余县，至二十二年八月止尚有十余县警额不足”，1934年“尚有十余县不足额”。各县虚报现象屡见不鲜，信阳县“长警额册报九十名，实在不过五十余名”。1934年，河南省全省警额达9817人，而此时全国警察总数是263110人，河南警额大约占全国总数的4%。

警察素质太低，难以承担户口统计工作的重任。1915年北洋政府颁布《警察厅户口调查规则》以法律形式明确了警察机关是人口登记的主管机关(后警察厅改名为内政部)。户口调查有非常明确而具体的要求，如1913年国民政府内务部规定的人口统计表中，由省、道统计的有23种，由县统计的有22种。。这就需要统计者具有一定的文化知识和最基本的人口统计知识，而河南省警官的任用“漫无标准，兼自军兴以来，各军纷纷保荐，每以退伍编余军官，滥竽充数，素无警察学识及经验”。普通警察的任用也如此，《警察录用暂行办法》对录用警察的文化程度规定倒是十分明确，要求“高小毕业或相当程度，文理粗通，具有普通常识者”。但在实际执行时就是另外一种情况了，“募补时徇情滥收，致老弱参差，智力不健”。

根据编查户口条例，以户为单位，户设户长，10户为甲，设甲长，10甲为保，设保长。编余之户，不满1甲者，6户以上另设1甲，5户以下并人邻近之保，寺观庙庵僧尼及公共住所的住户均属在编之列。

1932年10月，河南省人民政府通令各县依《剿匪区内各县完成保甲组限期进度表》编组保甲，由省保安处主管督促，又严令各行政督察专员实施督催工作。规定自1932年12月1日起，分三期完成全省保加利亚足球甲级联赛户口编查工作。第一期20天，第二、三期均为30天，合计80天。由各县政府选派保甲编查委员，分赴各区协同编查。到80天期满之时，呈报完成保甲建立上报者不及半数，已经上报完成的这些县亦“多不免仅于纸面求编组工作之完成”。

1933年3月与6月河南省人民政府两次派出视察团前往各地视察督导，在检查过程中发现的问题仍然不少。关于户口统计方面的问题有：“编查保甲户口有不按顺序的，有超过规定的，有表册项目填载不符或不详者，有漏填者，亦有并未实地调查，仅凭自治清乡所造册籍依数填写。”“户口异动隋形，多不随时查报。”1933年10月河南省保甲编组工作完成。

据1933年11月的统计，河南省各县保甲户口总计为：111县、762区、53923保、547886甲、5749768户，壮丁数为4836021。河南是中华民国编组保甲最为迅速的省份，有学者评论道：“三十年代初至抗战前国民政府所辖区域在北方地区仅有河南实行保甲，因此，河南理当列为国民政府时期即三十年代北方保甲的典型。”

第一条

本法依户籍法第五十八条之规定制定之。

第二条

本法所称户口普查，谓普遍查记全国户口在指定时刻之静态。

第三条

户口普查每十年举办一次。前项普查年份及普查标准时刻，由总统以命令定之。

第四条

户口普查，应查现在人口并查常住人口。前项所称现在人口，谓普查标准时刻适在所查处所之人口，常住人口，谓在所查户口内经常共同生活或营共同事业之人口。

第五条

户口普查应查记之事项，及户口普查表之格式，由内政部定之。

第六条

户口普查表格，应由普查员查填，但人口众多之户，得由户长自填，由普查员核对。

第七条

户口普查时，得以户长或其他代理人为陈述人。

第八条

举办户口普查，以内政部部长为户口普查长，内政部人口局局长主计部统计暨普查局局长、各省政府主席及院辖市市长为副户口普查长，设全国户口普查处，派定临时人员分组办事，并督导全国各省市县局办理之。前项各级临时人员，得调用各机关人员并约集当地学校员生及人民团体协同办理。

第九条

举办户口普查，应编造临时预算，由国库开支。

第十条

户口普查资料之整理统计，由内政部会同主计部集中办理之。

第十一条

办理户口普查人员，对于应守秘密之事项，不得泄漏。违反前项之规定者，处金圆三十圆以下罚缓。

第十二条

人民对于户口普查之询问，有意规避或拒绝查记或故意妄报者，处金圆二十圆以下之罚，阻挠他人申报或诱迫妄报者，处金圆五十圆以下之罚锾。

第十三条

未设省县地方之户口普查办法，由内政部定之。旅外侨民及驻外使领馆之户口普查办法，由内政部会同外交部定之。

第十四条

户口普查实施方案，由内政部于举办普查前一年制定之。前项方案关于统计部份，应会同主计部制定之。

第十五条

本法自公布日施行。

承担户口统计与调查任务的警察人数严重不足，文化水平又十分有限，难以完成如此严格的统计任务。河南省在民国元年上报的人口统计数字错误居全国之冠，“错误最多者，莫如河南人口统计，查该省人口统计，有一县男女人数完全相等，有一县男子人数多于女子三倍五倍乃至六十四倍以上者，有一县人口每户平均多至三百三十四人者，有一县人口平均每户不到一人”，“显系随意编列填报，并未经过实际调查”。

这种现象说明了以下几个问题：一是未经真正的户口调查：二是统计人员没有最基本的人口统计概念，倘若有一点人口统计的知识，胡编乱造也不至于如此离谱；三是户口调查内容过于复杂，致使大多数只具有一般文化水平的人很难理解。蒋介石在1932年推行保甲时总结之前的户口调查工作时，也承认户口调查“手续纷繁，违于事实，致不易推行”。为提高警察的户籍登记水平，1931年河南省设立户籍人员训练班，由各县选送一至二名学员，学员“须具有中学毕业或中学毕业相等之程度，经县长考选及格者”。学员毕业返回县后任县公安局户籍主任，筹办县户籍警察训练所，对各区、乡镇人员进行培训。各区、乡镇长选送一人参加培训，要求粗通文理，身体强健。县训练所学员受训毕业后，学员回各区、乡镇充任户籍员，专司该区、乡镇户籍事宜。经过系统的培训，人员的基本素质得到了一定的提高，因此才使得河南省“1936年的人口统计数可能质量较好而可利用”。

1934年实行保甲制后，警察在户口调查工作中的作用仍然十分重要。政府对于警察在户口调查中的作用体会不可谓不深，“调查户口，在警察职务中最为重要”，“户籍警为警察中最重要分子，以其工作为一般警工作之基础也”。从组织机构上来说，河南省的户籍管理至20世纪30年代初已经基本健全，户籍管理作为警察工作的一个重要组成部分，各县在公安局内设户籍主任一职，专司其事，各区、乡镇设有户籍员警。1934年后裁户籍主任，在县政府内设一事务员，专门负责户籍事宜，由原户籍主任改充。1933年河南省推行保甲制度后，保甲机构成为县以下户口登记调查的唯一机构，但城市户口登记调查则仍由警察部门负责。从户籍警察的职责要求上来说，也不可谓不明确。户籍警察的主要任务是清查户口和办理户口异动登记，并定期呈报调查结果。