在今安徽省宿州市的东北角毗连灵璧县游集镇的地方有一个蓄洪区，当地人叫它老汪湖。该湖位于淮北市支流奎河东边，主要作用是拦蓄宿州市柏山以上奎河和濉河的洪峰，以减轻奎河中下游的防洪压力。作为蓄洪区，每当洪水退去之后，该湖便成为沃土，周围民众争相开垦，因此虽然名为湖，但是大部分时间都是良田。实际上在解放以前，老汪湖的面积要远远大于现在。在老汪湖的东北面，与之相连的曾经还有大片水域，称为青冢湖。

“青冢湖，在铜山区东南七十余里，其东又有成山湖，二湖相连凡四十余里，下流入邳州沂河。……冬春则涸为平原，夏秋霖潦汇为巨浸”②。与青冢湖相连的还有一个成山湖。这几个湖性质相似，说到底都是周围河流的行洪之所。也就是说由于青冢湖周边地区都是低矮的丘陵，自古以来该湖所在区域就是一片低洼之地，洪水来时成为蓄洪的湖泊，洪水退去成为湖滩湿地，甚至干涸为平原。这里北面靠近黄河故道，历史上黄河之水曾长期夺淮人海，黄河的大量泥沙在这一地区淤积，使得这一地区洪水频发，老汪湖等湖中之滩地，政府因之无法完全升科③。而周围民众依照该湖之特性，洪水来时捕鱼打草，洪水退去，则开荒垦种。

注

①靳尔刚、苏华：《职方边地——中原地区勘界报告书》(上册)，(北京)商务印书馆，2000年，第23—46页；周振鹤主编，傅林祥、郑宝恒著：《中国行政区划通史·中华民国卷》，(上海市)复旦大学出版社，2007年，第70—73页。前者只记载了在当时影响较大的划界事件，而且过于简单，后者比较全面的介绍了国民政府的省界调整工作，但是只记载了最终的结果。

②《嘉庆重修一统志》卷100《徐州府一·山川》，四部丛刊续编史部，第五册，(北京)商务印书馆影印，1934年。

③对于宿州市地区的湖田垦种情况，顾炎武曾有论及：“宿之诸湖亦多淤，而为地军民杂耕有年矣。然潦则无收，故未尽征其赋。”见顾炎武：《天下郡国利病书·凤宁徽》，(北京)中国科学技术出版社，2002年，第688页。

并不位于省界，但是民国时期却位于苏皖省界，详见下文分析)，双方民众对于湖滩的争夺上升为省界问题。青冢湖位于奎河的左边，地势相对低洼，其本身并没有与奎河有直接的关联，只不过因为地势低洼，因此在奎河洪峰到来时为减轻压力，将奎河之水引入该地区，作为暂时的调节。此外有拖尾河横贯该湖，是湖水的排水通道，向东在灵璧县境内汇入奎濉河(奎河与濉河在宿州时村东汇合称奎濉河，见图1)。所以说开垦该湖，并不会给周围农田带来毁灭性影响，只不过由于该湖本身地势较低，长期开垦会带有一定的风险，因为一旦奎河水势过大，青冢湖就要承担蓄洪的责任，会成为一片汪洋。因此一直以来政府不允许、民众也不会在湖内定居①。在夏秋多水时期，青冢湖与老汪湖往往连成一片，所以周围民众只能趁冬春湖面干涸的时候进行垦种。由于缺乏政府的管理，民众在自发的抢种抢收中难免发生纠纷，当纠纷双方分属苏皖两省时，就演变为省界纠纷，如此一来，牵涉面不断扩大，无论苏、皖都无法单方面解决，甚至只能由中央出面进行调解。

历史上的青冢湖区域处在宿州市与灵璧县的交界，全部在安徽境内，与苏皖省界相差有几十公里，与萧县更是相去甚远。那为何上文提到民国时期围绕青冢湖发生的却是安徽省灵璧县和江苏省萧县间的省界纠纷？这是因为青冢湖周围发生了政区变迁：

(1)萧县在民国时期一直属于江苏省

安徽的宿州市与江苏的徐州市地处皖、豫、苏、鲁四省交界，从清代江南分省开始，萧县一直隶属江苏省徐州府管辖。民国时期，萧县一直属于江苏省，直至解放②。萧县政区隶属关系以及县域幅员发生剧烈变动是在1949年萧县解放前后。1948年至1955年间，萧县在隶属于江苏、河南省、安徽之间变动不居③。直至1955年4月，萧县再次改属安徽省宿县专员公署，此后萧县一直隶属安徽④。

(2)民国时期江苏省萧县和安徽省灵璧县交界，青冢湖位于两县边界之上

自从清初安徽和江苏分省以来，萧县的疆域范围基本没有发生大的变动，其县境东南一直向东延伸与安徽灵璧县交界，使县境呈现犀牛角状。据嘉庆《萧县志》记载：“(县城)东南至凤阳府灵璧县治二百里，”同书又引《徐州府志》：“萧县东南至张山凤阳府灵璧县界九十里，又东南至县治九十里。”⑤两者记载基本相符。另外从该县志所附县境疆域图可以看出，萧县东南部与安徽灵璧县接壤(见图2)，但是此图中并未注明青冢湖的位置。

注

①该湖内尚还有5个自然村，为了更为完善保障老汪湖作为蓄洪区的功能，也为了保障湖内人民群众的安全，宿l市政府除了加固老汪湖周围堤岸、建全进出水闸外，已经将这5个自然村的搬迁作为近期改造老汪湖蓄洪区的重要任务。

②周振鹤主编，傅林祥、郑宝恒著：《中原地区行政区划通史·中华民国卷》，(上海市)复旦大学出版社，2007年，第155～166页。民国初年实行省道县三级制，萧县属江苏省徐海道。南京国民政府初期实行省县两级制，萧县直属江苏省。1930年初，行政督察区制度在各省推行，虽然名义上国民政府依然是省县二级制，但事实上行政督察区已经变成准一级政区，一直到国民政府倒台，萧县都属于江苏省第九行政督察区。

③1948年11月，国民党萧县政府解体，萧县境全部解放。1949年3月，撤销萧宿县，基本恢复萧县旧域，属商丘市专区。同年4月，皖北人民行政公署公告，将萧县改属皖北人民行政公署宿县专区。10月1日，中华人民共和国建国，萧县因江苏、河南省两省东西夹峙，边界变化较大。1949年秋，撤销萧铜县，将原本隶属萧县的棠张、褚兰镇两区划归萧县。1950年1月，政务院批准，将萧县东部的褚兰、棠张、桃山3个区全部和北望、郝寨2个区部分计61个乡，429个行政村，524个自然村，面积862．5平方公里划入山东省徐州市铜山区。1953年2月，萧县又改属江苏省徐州专区。1955年4月，再次改属安徽省宿县专员公署，至此以后萧县一直隶属安徽。

④解放初期萧县与山行政隶属关系的频繁变动似乎与洪泽湖的治理有关，因为萧县与砀山隶属关系变动的同时，洪泽湖边上泗洪县与盱眙两县的行政隶属也随之发生改变，也就是说为了治理洪泽湖，皖苏两省进行区域交换，即原属安徽的泗洪、盱眙两县划给江苏，使得洪泽湖成为江苏的内湖，便于治理；与此同时，将原属江苏的萧县和砀山划归安徽作为补偿。对此笔者今后将专文进行探讨，此处不再赘述。

⑤嘉庆《萧县志》卷1《疆域》，《中原地区地方志集成·安徽府县志》，第29辑，(南京)江苏古籍出版社，1998年，第254页。

而在光绪元年(1875年)刊印的《续萧县志》中，则明确标明了青冢湖与老汪湖的位置(见图3)。不过在图3中已经很难辨别青冢湖的范围，而在乾隆时期，萧县与灵璧县则几乎是平分青冢湖。“他如固贤里之青冢湖，与萧县各半分界，受萧境山水，东流人拖尾河”①。(见图4)

由图2、3可以得出结论，即至少在民国以前，萧县与灵璧确实接壤，且青冢湖正好位于两县的边界。图4中更是清楚地显示了青冢湖在萧、灵两县边界上的确切位置(见图4)。故此可以得出，青冢湖在民国时期位于安徽灵璧县和江苏萧县边界上，既是县界，也是省界。

(3)解放后萧县划归安徽，且部分乡镇划归宿州市，不再和灵璧接壤。青冢湖也逐步消失为何在现代地图上萧县和灵璧县并不接壤，且青冢湖也不见踪影了呢？这是因为萧县疆域发生过改变。图2中，萧县的东部，以陶墟、高庄东边的山脉为界，这一区域现在则属于宿州的北部。1952年，萧县东南部的褚兰镇、桃山两个区划归埇桥区。在《宿县县志》的“大事记”中有“是年(1952)，拨铜山区之桃山区、原萧县之褚兰区归属宿县”②。但是在“行政区划”一章中我们却找不到相关的记载，倒是在“人口”一章记载有“1950年析原宿县西部另建濉溪县，故宿县人口较前减少。后拨入桃山、褚兰两区，1952年宿县总户数196897户，人口总数为842721人”③。至此基本可以肯定，原属萧县东部的桃山、褚兰二区是在1952年划到了宿县，而萧县自1955年后也划归安徽省。

注

①乾隆《灵璧县志略》卷1《山川》，《中国地方志集成安徽府县志》，第30辑，《乾隆灵璧县志略、乾隆泗州志、光绪泗虹合志》，(南京)江苏古籍出版社，1998年影印，第21页。

②《宿县县志》，(合肥市)黄山书社出版，1988年，第24页。上文提到1951年将萧县之桃山、棠张、褚兰镇划归铜山区，1952年3月，铜山被撤销，其区域大部分并入徐州市、兰陵县和滕县，而桃山和褚兰则划到了埇桥区。

③《宿县县志》，(合肥)黄山书社出版，1998年，第43页。

而青冢湖在解放后也逐步消亡。解放后随着对奎河、濉河等大型河流的疏浚，行洪所需保留的区域大为减小，只要保留老汪湖这个蓄洪区就已经足够，因此随着时间的推移，青冢湖一带逐渐被开发成为良田，如今再也看不到湖的面貌了。

综上所述，可以看出在民国时期，江苏萧县与安徽灵璧县确实以青冢湖为界。这也正是围绕青冢湖发生省界纠纷的背景。在民国以前的文献记载中，对于该湖的分界只有模糊的记载。在当时条件下，对于该湖的开发受到诸多自然条件的限制，周边民众也不是很看重对于该湖的开垦。因此长期以来，该湖只是作为两省的边疆区存在，尚未有形成边界线的必要。然而到民国时期，随着人地关系的进一步紧张以及农业的近代化发展，对于湖滩的争夺日益激烈，形势迫使政府需要进一步的明确管辖权，也就是要将两省边界明晰划定，以便于管理。对于湖田界线的划分也就成为民国时期皖苏两省省界纠纷的焦点。

上文提到在民国时期，青冢湖位于灵璧县与萧县交界，该湖是奎河西岸、灵璧北部丘陵以南的一片低洼之地。在夏秋季往往成为奎濉河的行洪区域，而在冬春则干涸成滩，土地异常肥沃，因此萧、灵两县民众往往争相垦殖。也正因为这片区域洪水频顾，收成得不到保障，一直以来就被周围民众当成无主荒地，在湖滩于涸时节，抢先下种垦殖，很多民众逐渐依靠这一季的麦子收成维持生活。但也正是因为民众的垦殖权限得不到保障，没有一个固定的区域，所以民间产生矛盾在所难免。矛盾的产生主要在两个时期，一是九、十月份湖滩逐渐干涸时，此时到了播种关头，民众需要抢夺滩地，确保自己的垦种范围。湖滩范围的大小与来年作物收成直接相关，因此这一时节抢夺湖滩的纠纷时有发生。纠纷频发的第二个时期是四、五月份，此时到了湖滩上作物的收获时节，误割、偷割、抢割别人作物的事件屡见不鲜，纠纷也往往由此而起，甚至会引发大规模的械斗。而中间的六至九月份为雨季，青冢湖地区往往成为蓄洪区，所有的湖滩都被淹没，此时不管前一年抢夺的湖滩有多大，到了这一时节大家都是一无所有，都在等待着下一轮的播种与收获。

其实如果政府不加干涉，任凭民众这么周而复始，也不会出现省界纠纷，因为对于普通民众来说他们关心的是自己能否种上足够面积的作物以维持生活，省界对于他们来说是空中楼阁，一般情况下他们不会去关注自己耕种的滩地是属于江苏省还是安徽省。此时发生的纠纷也只是普通的民事纠纷，而不会上升到行政管辖权的高度，且此类纠纷民间往往有其自身解决之道，并不一定都要诉诸政府。但是进入民国后，政府的职能发生了转变，对于政府来说，首先就要明确自己的管辖范围，也就是自己的行政权力发生效力的边界。某一层级行政区域的边界就是这一层级政府的权力范围。到了民国时期，地方政府的职权进一步明确，对于青冢湖这样的湖滩纠纷，其管辖范围竟然尚未明确，在湖滩之中的民众因垦务而发生的纠纷都不知道该由谁来处理，主体不明，这就是政府职能的缺失，是一种失职行为，这在客观上就要求苏皖两省政府明确青冢湖分界线，以明确管辖范围，此其一。

注

①靳尔刚、苏华对于此案也有描述，但是实在过于简略。参见靳尔刚、苏华著：《职方边地：中国勘界报告书》，(北京)商务印书馆，2000年，第31—32页。

其二，如果一直听凭民众自由开垦，那么政府就没法升科收税或者只能收取很少的赋税。晚清以来新的屯垦方式的出现促使各地政府将自己管辖范围内之荒地、滩地、沙地等但凡可以用来开垦的土地，都纷纷设立屯垦局进行招垦。实行招垦的目的就是促使规模化经营，即以农场的形式来领垦这些所谓的“官荒”，这成为政府新的财赋来源，而且相比传统也更便于管理。青冢湖地区自然也不例外。民国时期军阀混战，军费成为地方上最重要的开支。各个军阀想方设法增加财赋来源，而军事屯垦也是其中的一种重要方式。就青冢湖来说其位于徐州市附近，为各处军阀争夺的焦点，而青冢湖皖苏省界的第一次划分就与直系军阀有着直接的关系。

1920年，青冢湖地区发生数次民众的垦务纠纷，这正好给了苏皖边区政府两省政府借口来划清青冢湖省界以明确管辖范围，之后便可以将青冢湖收归国有，进行放垦，收取赋税。为此，1926年苏皖两省分派淮海地区、淮泗两道尹与萧、灵两县知事以及两县地方人士会勘，确定以湖心之萧灵路为界，路东归灵璧县，面积约为6300余亩；路西归萧县，面积约为7000余亩。当时还商定划归灵璧县的河滩，暂时封地禁垦，不准乡民自由垦种，而由皖屯垦局定价放垦。鉴于在划界之前，萧县民众已经在萧灵路以东置业开垦，因此安徽省屯垦局为了避免纠纷，允许萧县人民在路东封地中缴价领垦一半田地。此事由当时五省联军总司令兼江苏省总司令的孙传芳批准①。

1926年的划界，以萧灵路为界，符合自然地理形势，但灵璧境内的湖中留有萧县民众开垦之地，这为以后的纠纷埋下了隐患。

1926年划界后，这一地区的形势一直不好。从1926年至1928年初，蒋介石的北伐军与直系军阀在这一地区形成拉锯战，萧县县长如走马灯一样换了一茬又一茬。哪一派占据优势哪一派就委任自己的人来接管萧县行政，主要任务就是凑集赋税以充军饷，就连打着实行训政的国民政府军也不例外，短短2年时间内，萧县县长更换达15人次之多，形势可谓相当混乱②。而后来安徽屯垦局被撤销，青冢湖放垦权也自然停止，于是原先领垦湖田的民众一时之间不明产权，仿佛再次回到了划界之前的“自由垦种”状态。虽然在这样的情况下有可能逃避赋税，但是原来领垦时所获得的保障已经消失，原先耕种地块的合法性便不再存在，换来的又是没有保障的一年一度的滩地抢夺战。加上社会的混乱，主管政府更换频繁，民众根本就无法适从，甚至都不知道该向谁来领垦滩地。因此省界不清所带来的隐患并没有消除，到了南京国民政府时期，解决两省界务的呼声在垦务纠纷中再次高涨。

1928年5月，又到了青冢湖滩作物的收获时节。萧县民众与灵璧县民众因为抢割麦子事件酿成械斗。灵璧县农民王立敬向灵璧县长呈报，萧县人王朝阳率领一帮民夫强行割去其已成熟之湖田麦子，引起争斗。灵璧县长即刻将此案上报安徽省政府，由安徽省政府电请江苏省人民政府商议处理此案。两省政府要求萧县、灵璧两县各自约束本县民众，“不得滋扰”，并将省界划分事宜提到议事日程，商议各自派员会勘，在会勘未定之前，要求萧、灵两县县长“暂为弹压，切实开导，听候解决在案”③。

至11月，青冢湖播种时，两省农民再次发生矛盾。江苏省政府提出应尽快进行两省联合会勘，划定省界，以解决持续不断的纠纷。苏省提出的意见是按照原先萧民领垦湖滩的执业权范围来确定省界，即以“属人主义”为划界原则，主张先解决垦权，再解决省界。由上文可知，在1926年的划界方案中，以萧灵路为界，已经将青冢湖的一半划给萧县。其后为了维持萧民的利益，又允许萧民承垦青冢湖灵璧县境范围内的一半滩地。那么此时如果依照江苏省的方案来划界，其实就是要求将灵璧县内之青冢湖再划出一半给萧县。为了能够早日顺利的进行会勘，江苏省人民政府还呈请内政部主持两省会勘，以求公平处理。

注

①《内政年鉴·民政篇》，(北京)商务印书馆，1936年，第(B)293页。原文记载“路东归萧……路西归灵”，误。同样的情况也见靳尔刚、苏华著：《职方边地：中国勘界报告书》，(北京)商务印书馆，2000年，第29页，疑为照录《内政年鉴》的记载所误。

②《萧县公团呈报地方行政状况》，《江苏省政府公报》，第19期，1928年2月，第21—23页。

③《呈省政府为青冢湖纠葛一案已饬萧县妥定办法令仰知照由》，《江苏建设公报》，第11期，1928年5月，第67—68页。对此，安徽省政府当然坚决反对，安徽省政府认为青冢湖地区两省省界划分问题已有1926年的划分方案，省界早已定下，根本没有必要重行会勘，“徒滋纷扰”。对于两省的不同态度，内政部以双方主张不同，又无案可稽①，要求两省将此案的有关案卷呈送内政部以供参考，然后再行决定。谁知到了第二年即1929年春夏之交，也就是麦子收割季节，苏皖两省在青冢湖发生了更大规模的械斗，造成了多人伤亡。内政部得报之后，不得不重视此案，加快了处理的进程。到了9月份，安徽省政府根据之前的调查结果，向内政部咨文再次表达了以1926年的划界方案来划分苏皖省界的意向：皖省灵壁与苏省萧县两县人民为争青冢湖田械斗一案，扰攘多年，迄未解决，省府曾派张教馨为查勘灵萧青冢湖委员，已志各报，兹据覆称，查青冢湖载在灵壁县志，周逾八十余里，萧灵各半，萧县县志反无青冢湖只字，此青冢湖属于灵壁可为明证，民国十五年春，曾经安徽淮泗道，江苏徐海道，奉令查勘该湖，南北口迤三十里之直线，路东属灵壁，路西属萧县。路东清丈约六千三百五十亩，路西清丈为七千亩，尔时萧人，因越界在路东先垦，致起纠纷，安徽屯垦总局，为解决纠纷起见，特许萧人在路东缴价，领垦一半，嗣军事屯垦局撤消，中止放垦，产权未定，纷争又起，而萧县清理湖产委员会，不顾事实，妄事争执。意图推翻十五年成案，不知萧灵路为天然界线，界碑口立，非纸上空谈所能乱其是非也，现值麦将播种，在萧灵两县，不又种祸根，但此项纠纷，既归中央解决，请仍根据十五年议定成案，由萧民领恳青冢湖灵萧路东三十余顷，并转呈内政部，迅予派员勘定，将指定路东之湖田，归皖民放垦，以保产权，而解纠纷②。安徽省的意见还是维持1926年的方案，以萧灵路为苏皖两省分割青冢湖的界线，至于原本已经在界线以东垦荒作业的萧民，安徽省依然允许他们领垦界线以东一半的湖滩。但是因为有江苏省的不同意见，所以内政部认为此案还是需要两省进行再次会勘。由内政部牵头，正式要求两省各自派员会商日期进行部省县三方勘查。经过协调，三方于12月5日会集蚌埠市，然后赶往青冢湖进行联合会勘③。三方会勘之后，苏皖两省依然坚持各自的方案。到1930年8月，针对苏皖两省对于划界的不同意见，内政部提出了一个协调方案，即将此案分为垦权与省界两部分，分别解决。对于垦权部分，“所争者为皖属湖心封地约六十三顷半，此项地亩，本系国有官荒，既非皖有，应归财政部所设之屯垦机关办理。人民既得之垦权，仍于维持以恤民隐。至于划界分界部分，系属国家行政权，与人民利害无涉，本无多寡争执之可言。苏皖省界仍以萧灵路(即梁家路)为界，与土地之天然形势及道路河渠中心线之标准均当适合”④。3．属人主义⑤的划界原则——江苏省

注

①1926年进行的苏皖边区政府两省划界，当时尚处于北洋政府时期，在政权更迭之后，相关案卷自然有所散失或者尚未移交。

②《皖省府查勘青冢湖案结果，十五年成案可循，肖灵路界址显然》，《中央日报》，1929年10月1日。

③此次会勘人员，江苏省派出民政厅委员王希曾，安徽省派出委员张教馨，内政部派出技正连天祥。《青冢湖苏皖省界定期在蚌会勘》，《中央日报》，1929年11月24日。

④《内政年鉴·民政篇》，(北京)商务印书馆，1936年，第(B)293页。

⑤“属人主义”是一个法律用语，又称国民主义，即法律对具有本国国籍的公民和在本国登记注册的法人适用，而不论他们在本国领域内或者本国领域外。非本国公民即使身在该国领域内也不适用该国法律。在本文中使用的是这一概念的引申义。

内政部公布的处理方案与皖省意见几乎完全一致，萧县民众自然难以接受，因此自公布之日起，反对之声便连绵不绝。1930年9月，萧县青冢湖民众代表上书内政部，针对内政部公布的方案，指出如果依照此方案划分省界，则“萧县湖民生计断绝，无复生存之希望”。萧县民众认为比较合理的划分应该是从该湖的入口田家口至出口三叉河的中间划一直线，“萧灵各半分领最为正当”。但是此次方案“据报纸所载是全湖尽为灵有，查灵人谬称之萧灵路实系梁家路，下有梁式桥可证，为湖之西岸，湖东属灵壁，西属萧。灵人指湖西岸之路为萧灵路，若萧人指湖东岸之路为萧灵路不知灵方可承认否”。如果以萧灵路为界，那么在青冢湖中耕种湖田十多年的萧县湖民都将面临失业，断绝生计。这样所造成的后果就是“在灵方不过饱土劣之腹肠，而萧民数千家之生命财产化为乌有。彼此相望，同声一哭，扶老携幼，流离乞讨，想亦仁人君子所不忍闻也！伏思十余年来灵县欺侮萧民抢掠牲畜杀伤民众，每一念及言之痛心。倘钧院顾念民生，洞烛灵人之狡诈，勿惑于无根据之路界，……湖民财产虽失生命尚存，呼天抢地无路哭号，惟有饮泣枕戈誓死寻仇，仍依原种地点群起对待”①。萧县农民协会则向行政院电请撤销内政部之方案，认为是灵璧县人将湖滨萧县之梁家路划到了青冢湖心，将其定名为萧灵路，“以掩内部之耳目”，使其“未加详察，据呈定案”。至于1926年以萧灵路为界的方案也是灵璧县依靠直鲁军阀的势力。而就事实本身来说，“湖未涸以前湖心不得有路，既涸之后路线先从湖边成立，此一定之理，若谓路系天然形势必例，如尚书禹贡所载徐州惟扬，海岱惟徐方可，此路既无山川间隔又不载于志乘，天然之说从何造起”。在划界与垦权的问题上，萧县农民协会认为：“青冢湖本系垦权问题而又谓与划界系属两事，欲藉路定界，暗中打消萧民垦权使湖田尽入灵图，尤恐手段太烈不足以掩上峰之耳目，反谓于封禁界内令萧分领，外示大义暗中侵掠。……倘钧院注重民生不分域一视同仁，查此湖原涸之始，依两县人民原种地点各种各领，以领为界，令部订立详章，分行苏皖各设局放垦，垦权一定，省界自清，苏皖边区政府同放，纷争自息。”②因此请求行政院复核审理此案。但是行政院认为内政部的方案没有问题，首先根据《省市县勘界条例》，以萧灵路为界“尚与土地之天然形势及道路河川中心线之标准较为相符”；其次，青冢湖田属于官荒，因此为国有资产，理应由中央财政部负责放垦，而安徽官产屯垦局是由财政部所设，因此青冢湖官产由安徽屯垦局办理放垦没有问题。但是“萧灵人民已取得之垦权事关湖民生计，仍应予维持，以恤民隐”。对于萧县农民协会所提出的覆议申请，表示“应毋庸议”③。

对于行政院的答复，萧县农民协会表示出了极大的担忧，甚至以带有警告意味的语气强调将省界划分与垦务分开办理所可能带来的后果：

查青冢湖案历年械斗，固在垦权之争，而省界与垦权原系一致，依垦为界，则人民之争端无自而起，若先定省界而再言维持垦权则纠纷更起，苏萧不能越界而归皖领垦，犹之皖灵不能越界而归苏领垦，纵垦权不分畛域，而升科究应归县纳粮。萧灵十余年来争斗杀伤，非其父兄即其子弟，若令萧民归皖灵领垦纳粮或令灵民归苏萧领垦纳粮不惟目前为难即日后之无形之械斗，必相继而起。

因此垦权和省界本为一事，毋须分开处理，也不能分开处理，还是要求行政院“依两县湖民原种地点，各垦各领以领为界，以苏皖名义双方放垦”④。

事情发展到这一步，萧县地方团体的反抗力量已明显不足。此时由江苏省人民政府出面，向行政院施压，时机已经成熟。1930年11月，江苏省省长叶楚伧亲自致电行政院，表明苏省政府在此案上的立场，请求允许萧、灵两县民众各垦各领。如果按照内政部的方案，将原萧县民众承垦之湖滩划归灵璧县，那么“将来主客之见势所难免，争端即因而起，萧县各法团坚持拒绝，屡咨请求转呈更正界线，其情不无可原，若不量予变更窃恐纠纷不已”。因此江苏省坚持先放垦，等湖滩放垦完毕，再根据两县民众承垦边界划定两省边界。为此，江苏省人民政府特制定先放垦后划界的4个执行步骤，提请行政院参考：

注

①《萧县青冢湖代表呈为江苏萧县安徽灵壁界址核定全湖尽归灵有，萧民生计断绝乞查案饬部妥议》，中国第二历史档案馆，全宗号2，案卷号1107。

②《呈为与安徽灵壁争执青冢湖界线一案内部拟议以路为界归皖放垦苏省之领土有失萧民之垦权断绝恳请令饬详查例案办理以昔纷争由》，中国第二历史档案馆，全宗号2，案卷号1108。

③《据呈江苏萧县安徽灵璧县青冢湖界依路划分志书图说两无根据请饬部覆议应毋庸议由》，中国第二历史档案馆，全宗号2，案卷号1108。

④《苏皖青冢湖案恳请依垦权定界各领以领为界苏皖各自放垦事由》，中国第二历史档案馆，全宗号2，案卷号1108。

1)先由财政部将垦地丈量确定；

2)依照财政部所定湖田局放垦办法萧灵两县各垦各领；

3)根据萧灵两县县境方向，灵壁县尽东面领垦，萧县尽西面领垦；

4)放垦完竣后，由湖田局就两县垦界划定界线，设立永久标识作为省界①。

江苏省人民政府的这个建议，最后以内政部代理部长钮永建的名义回复，在边界问题上内政部指出已经作出的决议不能轻易进行更改。至于苏省政府提出的解决垦务问题四项办法，内政部认为“系为避免纠纷，厘正垦区起见”，尚属可行。如果将来垦区划清，垦权确定之后，两省民众承垦所形成之湖滩边界符合《省市县勘界条例》第三条各款的规定，那么到时候经由内政部核实，再变更界线也还是可以的。但是在界线尚未变更以前，苏皖两省还是应该服从行政院之决定，以萧灵路为界。并要求财政部“先确定垦界，一俟放垦完竣迅即饬造图册咨送本部依例核议省界，以资解决之处理”②。

由此可见，对于江苏省人民政府的意见，内政部还是作出了一定的让步，按照其意思，一旦放垦完毕，那么到时候省界的走向就很有可能是完全不同了。这样一来无异于完全推翻了原来的决议，这就使得之前一直没有意见的安徽方面不能再保持沉默，也要向内政部表达自己的意愿。

4．属地主义③的划界原则——安徽省

就在内政部向江苏省政府作出妥协之后不久，安徽省政府即致电内政部，认为此案萧灵民众争执青冢湖田的要点在于两县的边界不清，使得萧县民众“多在灵璧县境占垦湖田，以致争讼累年，人民损失颇巨”。对于江苏省人民政府提出的解决垦务的4项办法，“核与原案多有不符”，因此担心灵璧民众“心气难平，转致争端再起”，为此特加以驳斥：

查苏省所持理由以萧民占垦湖田划归皖界，将来难免有主客之见。查甲县人在乙县置有田地，所在多有，况萧民垦权既经明令维持，将来产权确定各执各业，自无纠纷之可言。且萧民多在灵壁县境占领湖田，若按垦权划定界线，萧民占领之地必欲划归萧管，恐经界无平允划定之时，纠纷因而愈起，殊负院部解决悬案之初衷。

灵璧县县民众进一步指出，青冢湖地区在早年本为膏腴的民田，有历代册籍可为凭证。后因为黄河南摆，造成这一地区之河流淤塞，水势横流，低洼之处遂淹没成湖，青冢湖地区之民田就是如此而成为湖滩的，这与原本就是荒地的其他地区的官荒有所不同。因此，灵璧民众请求早日将界线划定，竖立界碑，并由政府定价招垦湖滩。为此，安徽省政府也制定了相应的处理办法，提请行政院批准：

1)由苏皖两省政府速令萧灵两县会同勒石插标定界；

2)由民政厅会同财政厅即将划归灵璧县县湖田，派员勘丈绘图并入整理田赋案内定价招领；

3)萧县人民在灵壁县已取得之垦权，由民财两厅派员勘丈核定等则后由省府发给执照；

4)凡两县人民无论在萧在灵，已取得垦权之湖田自发给执照后，他人不得争执，以资保障其业权；

5)垦民产权确定后其升科纳赋及其他依法应纳之义务，均向其湖田所在地之县政府完纳。

安徽省政府认为如果能够依照以上5项办法来处理，那么“悬案可以早结，人民业权可资保障，自无主客之争”④。

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①《苏省萧县与皖省灵壁县争执青冢湖田一案谨将管见所及拟定先放垦后划界办法四项呈请鉴赐发交内政部核定办理由》，中国第二历史档案馆，全宗号2，案卷号1108。

②同见前引《苏省萧县与皖省灵壁县争执青冢湖田一案谨将管见所及拟定先放垦后划界办法四项呈请鉴赐发交内政部核定办理由》。

③“属地主义”是相对于“属人主义”而言的，也是一个法律用语，又称领土主义，即法律适用于该国管辖地区的所有人，不论是否本国公民，都受法律约束和法律保护；本国公民不在本国，则不受本国法律的约束和保护。在本文中使用的是这一概念的引申义。

④《据民政厅呈复拟议青冢湖田办法五项祈鉴赐提会核议案经第一六一次常会议决如拟办理理合录案呈复并祈分行内财两部及苏省府知照由》，中国第二历史档案馆，全宗号2，案卷号1108。

国民政府财政部对安徽省政府的这一提议作出了回应：

1)关于定界问题查划疆分界完全为国家行政权与人民利害无涉，萧灵两县人民争执省界久不解决，其症结所在无非假争界之名以争垦，苟其垦务解决则争界问题自能迎刃而解，所以插标定界一节似应俟垦务办竣后再行办理。2)关于放垦问题，查国有荒地属于官产范围，归本部主管，如皖省垦务早经呈准设立安徽官产屯垦局办理，所收官产价值应悉数解入国库，人民取得垦权以后，每年应纳田赋由地方政府收取应用，国省经费权限早经划分清楚，所请将放垦归入整理田赋案内办理一节似应批驳。3)关于发给垦照问题，查处分官产所用执照应归本部印发，早经呈奉核准通饬各省遵照办理在案。所请由省府发给执照一节与原案似应批驳。至第四第五两项为保障人民产权便于完赋起见似可以照准①。

可以看出对皖省提出的5项办法中，财政部只对最后两项办法表示了赞同，而对与皖省利益直接相关的前3项表示了不同意见。对照内政部给江苏省政府的回应，国民政府在处理此案上，对于皖苏两省的意见前后基本一致。归根到底对于垦务和划界，内政部的做法是：首先，对于划界，以1926年方案中的萧灵路作为苏皖青冢湖省界的暂定界线，等到垦务办理完竣后，视萧灵两县民众承垦湖滩的界线，如果符合《省市县勘界条例》中的相关规定，那么到时候再适当的作出调整。

其次，对于垦务，湖滩是官荒，属于国有资产，既不属于皖也不属于苏，而是属于国民政府财政部所有，所以一切丈量、放垦、发放执照以及放垦之后的田赋收入等事宜都由财政部掌管，安徽官产屯垦局是中央财政部的下设机构，可代理财政部处理相关事宜，青冢湖田由安徽屯垦局放垦并非意味着青冢湖田赋收入就全归安徽省所有。

结局

在民国时期萧县灵璧两县有关青冢湖的省界纠纷中，1926年的方案是一个基点，南京国民政府在处理此案时，始终无法绕开这一方案。从上文两省对于划界的请求来看，江苏省方面说到底是为了争夺本省垦权的最大化。在1926年的划分方案中，已经将青冢湖的一半划给了萧县。问题是在划给灵璧县的范围内，划出了总共63顷的封地，严禁民众零散领垦。这部分滩地是由安徽官产屯垦局来定价放垦的。但是由于历史原因，在这封禁地内，曾经有不少萧县民众在此耕作，以此为生。为此，作为协调，政府允许萧民领垦其中的一半。但也正是此项规定，此后两县民众之间垦务矛盾不断，到了南京国民政府时期，终于再次提出划清省界的要求。江苏省政府希望先整理双方有争议的这块湖滩，然后由财政部统一放垦，放垦完毕后，就按照两县民众各自所领滩地之界为两县县界也即苏皖两省省界。如果这个要求得到满足，那么无异于在1926年方案的基础上，又将原本属于灵璧县的湖滩的一半划归了萧县。当然这样一来，两省各自管理自己的垦民，自然也就不会发生两省之间的垦务、边界纠纷了。

但是江苏省的想法毕竟有点理想化了，安徽省当然不会接受。安徽省政府认为：

欲解决争垦之纠纷，仍须先从立界着手，盖以先有确定之界址而后从事放垦，始无混淆之争执。若先放垦而后划界，不独无标准以分别确定两县之领权，且将何法以平争较少之扰攘。若苏省所称省界确定后垦地之属于萧者划归皖界，不无主客之见，难免发生争端等语，毋乃偏于理想方面，查甲县人民在乙县置有产业者所在多有，断未有因迁就人民之领权将整个之行政区域务用分割方法，使其破碎支离，随所有权变更管辖者②。

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①《呈为遵令议复安徽省政府议决民政厅所议青冢湖田办法五项一案情形仰祈鉴核分别饬遵由》，中国第二历史档案馆，全宗号2，案卷号1108。

②《据民政厅呈为青冢湖立界争垦一案仍请转呈维持原案从速立界以解决纠纷核示等呈请转饬苏省照原案遵半并令财政部改行放垦办法》，中国第二历史档案馆，全宗号2，案卷号1108。

乙县之民众在甲县之内购地置业，这是很普通也很常见的事情，总不可能因为甲县的这块地的产权属于乙县之民，这块地就要划归乙县。况且这样的产权是可以随时交易的，那么难道一省的界线也要随时因这样的交易而改变吗？因此先领垦后划界的方案在皖省看来过于理想化了，也是行不通的。而先划定省界，明确权属关系之后再加以放垦，萧县民众也可以至灵璧县境内领垦湖滩，只要按照规定向湖滩的拥有者照价缴纳租税并且服从灵璧县政府的管辖，自然就不会有纠纷存在。而且，为了取消双方民众的疑虑，安徽省政府还提出将青冢湖滩的放垦权由安徽省官产屯垦局移交给财政部来直接处理，以显示青冢湖确实属于官产，其收益并非由安徽省独占。

此案皖省主先定界后放垦即采用属地主义的划界原则，苏省主先放垦后定界即采用属人主义的划界原则，双方僵持不下，文电往来。后经内政部调和，终于达成一致，即定界、放垦分途同时进行。关于垦务部分就由财政部直接办理。而萧县与灵壁之间的省界，则还是遵照行政院于民国十九年(1930年)八月二十八日所核定之界线办理，并且按照《省市县勘界条例》第十一条之规定，要求两省派员前往两县交界地方，依照行政院核定之界线，在主要地点竖立明显坚固之界标，并绘具区域界划详细地图由两省政府会衔呈报内政部备案。至此，从1926年第一次订定省界划分方案开始，争执达十年之久的皖苏两省萧灵青冢湖省界之争终于尘埃落定。

余论

青冢湖位于皖北萧、灵两县的交界，在人口压力不大时，沿湖民众一般不会去围湖造田。因此长期以来，这样的湖泊地区可以看作是相邻几县的宽幅界限(或者也可以称之为地域状或带状界限)。这样的地带在古代则为闲田。《礼记·王制》曰：“名山大泽不以封。其余以为附庸闲田，诸侯之有功者，取於闲田而禄之，其有削地者归之闲田。”这些闲田就是诸侯封地之间的缓冲区，其面积可以因赐于诸侯而缩小，也可由诸侯削地而扩大。这是弹性的有用之地。在后代两个行政区域之间其实也存在这种情况，当然在不发生利益冲突时，并没有明确的一条几何线条以划分两个区域，即使地图上有，也是含混不清的。只有当利益冲突时，界线问题才会浮现。而且在行政区域界线之外，还可以存在实际的利益界线也就是属人的界线。纵观青冢湖区纠纷矛盾的的整个演变、处理过程，恰恰反映了这样的一种政区界线由模糊变成清晰，或由幅带状变成线条形态的变动过程。其中所有的利益团体，不管是垦民个人还是地方政府，都是为了实现利益的最大化，即对于民众来说就是获得更多的承垦权，对于政府来说就是获得更多的放垦权，因此民众与政府的利益是一致的。省界的划分即意味着政府的管辖范围，也即关系到放垦权的大小，为此不论萧县和江苏省政府还是灵璧和安徽省政府，都会想方设法，利用一切可能，使得所划界线对自身有利。国民政府在处理青冢湖纠纷案中将青冢湖的开垦权归属中央，这其实也可以看成是对古代“名山大泽不以封”无意中的实践。

那么类似青冢湖苏皖省界的处理过程能给我们以什么样的启示、对于类似的情况有什么借鉴之处呢？面对边界争议，存在立场不同的两种原则，即属地主义和属人主义。在青冢湖一案中，安徽省就坚持先定界后放垦的属地主义划界原则，而江苏省则坚持先放垦后定界的属人主义划界原则。对于这两个原则的运用，说到底都是看背后的实际利益，双方的目的都是为了实现各自利益的最大化。因此，作为纠纷最终解决者的上一级，应该准确的看出两种原则背后的实际，抓住解决纠纷的根本，不为纠纷双方的立场所迷惑，才能真正解决边界纠纷。解放初就有过处理类似纠纷的成功案例。

在50年代初，针对历史上一直存在纠纷的皖苏丹阳湖分界①，政府吸收民国时期的经验教训，刻意地回避了“省界划分”这个让当地民众十分敏感的字眼，所采取的方式是将湖泊收归国有，也就是说丹阳湖既不属于当涂县也不属于高淳。两省划分的界线是丹阳湖所产生的利益分配的界线，即苏皖两省可以在各自的界线以内经营，界线所规定的是双方经营丹阳湖的权限大小，而不是对于湖属权的划分。通过此种移花接木的方法，使得苏皖两省丹阳湖的分界得以自上而下的推行，而减少了来自民间的阻力，再加上社会政治形势与国民政府时期相比已经发生了根本性的变革，划界方案得到了彻底的贯彻执行。而这名义上的利益界线事实上也就演变成了今日苏皖两省的省界，持续数百年的丹阳湖纠纷案基本得到了解决。在国内其他地区，位于两省边界的湖泊还有不少，例如江浙沪边界的太湖、苏鲁边界的微山湖、苏皖边界的洪泽湖等等，随着经济、社会的日益发展，都存在或大或小的利益纷争，如何借鉴以往的历史经验以更好的处理此类争端，对于目前构建和谐社会具有重要的理论意义和现实意义。①皖苏丹阳湖地区的纠纷从明末开始就有记载，此后延续200多年，情况非常复杂，笔者将另外撰文加以讨论。