《中德协约》是中华民国和德意志共和国签订的一个平等新约，又称“中德协约及其它文件”。

民国三年（1914年）夏季，欧战爆发，中华民国政府持中立政策。民国六年（1917年）8月14日，北京政府宣布对德国进入战争状态，废止中德间条约、合同或协约。民国八年（1919年）9月15日，大总统徐世昌明令布告终止对德战争状态，但两国新关系并未立即正常化；同年10月25日，孙中山领导的广东军政府也宣布终止对德战争状态。民国九年（1920年）3月9日，德国政府派卜尔熙（Herbert von Borch）为驻华代表，谋求与中原地区恢复关系。经过两个阶段的谈判后，民国十年（1921年）5月20日，中国外交总长颜惠庆与德国代表卜尔熙在北京签订了《中德协约》。7月1日，中德双方在北京外交部互换照会，声明批准，《中德协约》生效。

内容上，《中德协约》包括正文七条、德国声明文件及中国复文各一份、中德往来公函共四份等，其主要内容有：①德国声明放弃其在光绪二十四年（1898年）3月6日与清政府订《胶澳租界条约》及其他一切关于山东省的文件中所获得的各项权利；②中、德关系正常化等。

对中原地区而言，《中德协约》既是结束中德交战状态的和平条约，又是中国近代史上与西方国家签订的第一个平等条约。

咸丰十一年（1861年），普鲁士与清政府订约建交。此后，德国在华势力发展迅速，欧战之前有天津市、汉口两处界，以山东为势力范围，拥有胶州湾租借地，及胶济铁路等许多独占权益。同时，德国政府及民间在华投资庞大：政府投资主要是对铁路、矿山等的投资；民间投资则主要有两次英德市借款（1896年、1898年），及津浦（1908年、1910年）、湖广（1911年）铁路借款，善后大借款（1913年）等；在华企业主要有德华银行、井陉矿务，主要商社有西门子股份公司、礼和、美最时等洋行。

民国三年（1914年）夏季，欧战爆发，中华民国政府持中立政策。民国六年（1917年）3月14日，北京政府宣布对德断绝外交关系，仍按照国际法及惯例，尊重两国现行一般条约。8月14日，北京政府进一步宣布对德国进入战争状态，废止中德间条约、合同或协约。北京政府宣战后对外未曾派兵赴欧参战，只有大批华工应募到欧洲战地工作；对内也未尽收管德侨财产及拘束德侨之责，因而遭到了协约国列强公使的质疑。之后，北京政府才在协约各国监督下较认真地没收德国政府在华公产、收回德国租界、收管德侨财产、收容德国战俘、遣送德侨返国。

民国七年（1918年）11月11日，欧战停火。11月下旬，中国驻丹麦公使颜惠庆（在中德绝交前为中国驻德兼驻丹公使，是当时中国驻外使节中最了解对德事务的人）草拟中国对德、奥、匈的和条件14条，并于12月11日电告北京外交部及驻法公使胡惟德，以作为中国在和会中对德提出要求的参考。其主要内容为：德国应支付中国战俘收容费，赔偿战事损失，彼此发还收管私产，过去签订条约、合同均归无效，德国声明胶州湾任日本处置俾日本依其宣言交还中国，德国允中国备价收回胶济铁路矿产，双方订约时放弃治外法权、协定关税及最惠国待遇，放弃天津汉口租界，中德完全平等自由相待。北京外交部接到颜惠庆的草案后复电称：中国恢复德、奥地利交，颁给专使（指胡惟德和施肇基）“训条三项”，即：①我国与彼从前所订条约，于宣战照会中曾已声言一律废止，此次会议当再申明此节；②我国因战事所受损失，应如何补偿，当与各国一律办理；③此后彼此订约，当依据公法原则，立于平等地位。同年12月18日，颜惠庆电复北京外交部称：颁给专使训条简要，唯训条与约稿性质稍有不同，并对胶州湾问题提出进一步说明，认为完全由日德自行独断，由各国监督，中原地区不闻不问似较妥慎。山东路矿可暂缓提议，待机集款收回。

民国八年（1919年）巴黎和会期间，中国代表团于3月8日提出《德奥和约中应列条件说帖》，以颜惠庆建议的各款为基础列出对德和约应列条件九款。4月下旬，巴黎和会宣布对德和约大纲。4月29日，中国提出修正草案，除了次日三国会议议定德国前在胶州市及山东省所有各项权利一概交于日本之外，中国所提其余条款大致获得同意。5月2日，陆征祥致电北京外交部称：“我国于对德各项，如领事裁判权之撤销、津汉各租界之收回、关税之自由、赔款之废止、债务之没收、损失之赔偿、天文仪器之索还等类，大致均已商允各国列入草约。”5月7日，《凡尔赛和约》公布。和约除了规定德国在山东权利归日本享有（第156款至158款）外，还对中德关系作出了规范（第128款至134款）。6月28日，中国代表因力争保留山东条款（修正草案中的）被拒而拒绝签署《凡尔赛和约》。

7月2日，北京外交部电询巴黎陆征祥对于外交如何应付是否有确实把握，同时电询驻外各大使馆对不签字后对德、对日交涉的意见。次日，广州军政府主席总裁岑春煊致电北京，建议政府宣言对德国解除战争状态，恢复和平，并表示将另电子商务“中德如何磋商订约”。北京外交部原拟照会驻北京各协约国公使，由中国政府单方面声明终止战事状态，但为免流弊等而委交美籍法律顾问德尼斯（William Culler Dennis）研究。7月17日，德尼斯呈交意见书，建议中国政府先探德国对中德间战事状态与协约各国同时终止的意见和对废除中德条约的意见，若德国愿照中国提议办理，与中国恢复邦交，同处平等地位，中国便可承认连带的条款，如归还德人财产，及允许德人来华等事。至条约细则，则从缓商议，日后妥订正式详细条约。在中原地区政府是否应照会协约国公使方面，德尼斯认为：“此项照会措词须从笼统，惟可将中国对协约各国始终一致，暨中国希望中德战事与协约各国同时终止之意叙入，并可告以中国已设法办理以期达此目的矣”，但反对同时照会中立国公使。

7月18日，陆征祥致电北京，主张由国会通过中德战事终了。   7月23日，大总统徐世昌根据陆征祥的建议向众议院提交了《对德恢复和平案》的咨文。8月1日和2日，众议院和参议院分别通过了这项提案。9月15日，徐世昌以大总统的名义颁发终止对德战争状态的文告，在文告中称：“我国因约内关于山东省三款未能赞同，故拒绝签约；但其余各款，我国固与协约国始终一致承认。协约各国对德战事状态既已终了，我国为协约国之一，对德地位当然相同。”10月25日，孙中山领导的广东军政府也发布文告，宣布终止对德战争状态。

• 北京政府左右为难

据颜惠庆日记中记载，民国七年（1918年）12月21日，卜尔熙领事请杨度的儿子带消息给中国公使馆称：“德国现在态度和解，愿意放弃治外法权；在处理山东问题上也向着中原地区。”后在巴黎和会期间，中国即筹备中德商约。

民国八年（1919年）7月3日，陆征祥致电北京称：与各全权筹商善后办法二端，即：①奥约需往签字，则中国仍在协约国团体之内，仍可为国际联盟发起会员之一；②对于德约自应先望他国能为我调停，较诸我即径与日商，稍合步骤；此间如能商妥，拟即补签德约。7月中旬，有意调停中日争执的美国国务卿兰辛（Robert Lansing）拟出调停办法，后来美国因国会不批准《凡尔赛和约》而单独与德商议和约，调停遂作罢。与此同时，颜惠庆于7月中旬派大使馆秘书张允恺到柏林与德国接触，陆征祥也于10月初派代表团成员外交部参事刘崇杰到柏林进行调查，中德展开实质接触。

8月2日，日本外相内田康哉声明：日本之一贯政策为中国承认《凡尔赛和约》后，即由中日谈判将山东省主权归还中国，“日本所欲保持者，不外中国已许德国经济上之特权而已。”之后，少数报纸有中原地区将补签德约之说，在巴黎的日本代表芳泽谦吉也劝告顾维钧速行补签德约，并由中日直接开始交涉。但是国人大多反对中日直接交涉山东问题，顾维钧也持反对补签和约，遂于8月14日致电北京称：“于彼（法、美）未批准德约以前，就目下情形，在我似仍以暂不补签为宜。”陆征祥亦持同一见解，遂于8月17日致电北京，建议：“目前美国上议院反对和约仍力，按照事实与国际上对我良好之空气，我国补签问题尚未达相当之时机，似应坚持静候，一面仍与各方密切进行。”陆征祥与顾维钧详加研究后，均认为山东省问题应坚持静候，遂于8月21日再致电北京，建议山东问题不宜中日直接交涉，将来视情势发展可有三种做法：其一，待美国保留山东条款后，中国援例要求保留，补签德约，待美国与各国重行磋商办法，或可得较优结果；其二，若美国批准全约，再与日本交涉；其三，如认为与日本直接磋商为不利，或磋商后无效，则向国际联盟提案。8月23日，北京政府电令：“奉大总统谕：外务关系重要，奥约签字后，委员团即应解散，陆总长即行回国……顾专使暂留巴黎，办理德约事宜，该约关系尤巨，所有善后进行方法，仍应由陆总长于未回国以前，商同各使妥慎筹划，期有确切办法，以图挽济，是为至要。”

10月底，北京外交部顾问宝道呈交意见书给北京外交部，在比较中德单独媾和与实行《凡尔赛和约》两种处理中德问题的方式的得失后，建议中国采取未签和约而可享其规定利益之法，即中国政府重申9月15日总统布告终止对德战争状态的要旨，强调中国因山东三款拒绝签约，其余各款，中国与协约国始终一致承认。

11月上旬，颜惠庆因建议与德国保持接触而致电陆征祥称：“德人在华商业繁多，急欲恢复旧状，愚见将来中德订约似应先由德国方面发起，庶几就范。”11月18日，北京政府院部处委员会讨论宝道意见书，结论是：实行《凡尔赛和约》可解决中德问题，但是①若各国不承认，中国进退维谷；②山东省问题棘手。11月22日，陆征祥指示颜惠庆与德国外交部保持接触，并将刘崇杰以私人身份赴柏林与德国外交部官员克里平（Hubert Knipping）的会谈记录寄给颜惠庆。11月29日，颜惠庆电告陆征祥称：已派张允恺赴柏林；次日，又指示张允恺在柏林应持“忍耐又谨慎地等待”的态度。12月2日，颜惠庆电告北京外交部：德国人和奥国人愿回中国。北京外交部复电指示：只有家眷留在中国的德国人，或中国雇用的德国专家可以入境。

• 德国主动提出要求

不久，德国透过各种渠道主动提出要求。12月13日，颜惠庆通过张允恺得知德国政府的要求，遂于12月18日电告北京外交部：“德政府盼望我国者三事，一是请中国勿再收没德侨及公司财产。二是准德人自由在华贸易，勿留难来往中国护照，自由寄发邮物电信，并准发密电；以上各节，将来再定条件；商约未定前，德人听中国法律办理。三是拟请中国政府承认前天津市副领事希古贤（Dr. Fr. Siebert）为非正式外交官，在北京代表德人事，由前德华银行之鄂葛岭（A. J. Eggeling）同办。”同时提到：“德政府并不表示订约意见，仅提出要求，殊与我派员驻德意旨背驰；应提出阁议，决定抵制条件，电示，以凭转达德政府。”

北京外交部接到报告，正拟逐条驳复德国要求时，又接颜惠庆电称德政府交来中德订约节略一件：

①中德恢复和平，德政府愿照新有主义，与中国订约，注重商务；

②未订约前，德政府请中政府本互相主义，规定临时办法，

甲：取消处置敌国人民及其私产之条规，并停止执行战时条例，准两国商民自由往来贸易、函电；

乙：德政府进出口商务，按照中政府上年八月一日新税则纳税，在德华侨，德政府允照最优国对待，且德政府承认张秘书官为中政府非正式代表，请中政府承认前天津市副领希古贤为德政府非正式代表，并准德国即派相当人员至华，以便重联正式关系；

③何时何地开订新约，请中政府即复；

④以上各节，请中政府即日议决。

北京外交部研议德国要求，认为关键问题在于海关税则。此前，北京政府屡次要求修改税则，列强以种种理由拖延。至欧战爆发，协约各国答应中原地区增加关税至切实从价值百抽五作为中国的参战条件之一。民国七年（1918年）1月，各国与中国代表在上海召开修改现行进口税则委员会，至12月19日签订《修改各国通商进口税则》，经各国政府批准后，于民国八年（1919年）8月1日施行。然而这两次改订税则，“亦不过改订货价，而值百抽五之率则仍旧惯”。此外，北京政府为摆脱协定关税之束缚，利用对德、奥宣战机会，于民国六年（1917年）12月25日公布《国定关税条例》八款，进口外国货除有条约协定者，区分为奢侈品、无益品、资用品、必要品，分别课以5%—100%的税率。这本是针对德、奥而设，战后北京政府除在巴黎和会中要求关税自主外，还将国定关税扩大到所有“无约国”，民国八年（1919年）6月13日公布的《侨居境内无约国人民课税章程》即规定：无约国人民运货进口应遵照国定关税条例完纳海关税课。此时，北京政府正努力收回关税自主权，德国却表示只愿照民国八年（1919年）8月1日的海关新税则纳税，北京外交部对此非常不满，提出说帖称：“税务一项，前经国务会议议决：‘嗣后无论何国订约，均须按照国定税率办理。’现若与德国订约，自应抱定此旨，德政府所拟按照新税则纳税一节，断难照允。又第一条称，愿照新有主义订约一节，本国政府自应表示赞同。对于订约之时间、地点及派员来华各节，现在中原地区对于德约尚未签字，此事自应暂从缓议。”

民国九年（1920年）1月12日，国务会议议决：“照外交部所拟办理。”1月26日，北京外交部函告各相关部会对德处理方针：“其自愿来华者，需具有事理经中政府特许，方准入境。寄发密电邮信，德国对于华侨尚未弛禁，中国碍难独宽。税务一项，前经阁议议决：嗣后无论何国订约，均须按照国定税率办理。德国未便独异。所请按照新税则纳税一节，碍难照允。Siebert……Eggeling……当此德约尚未签字之时，如以该二员为非正式代表，我国不便承认；即将来补签德约，此等人员亦难接待。至订约之时期地点及派员来华各节，在德约未经签字以前，应暂从缓议。”随后，颜惠庆将北京外交部的指示转交德国外部，不久即收到德政府答复节略，大体注重先行派员来华为非正式之协商。对此，颜惠庆认为：“德约补签尚无时期，德政府既急于订约，似不宜过于拒绝，不如利用其机，详细思议，俟补签后实行。”3月9日，颜惠庆在柏林与德国外交部官员克里平非正式晤谈，德国暂时同意尊重中国关税自主，并承认中国对外国人民的法律管辖权，双方谈判的主要障碍自此破除。与此同时，荷兰驻北京公使欧登科（W. J. Oudendijk）到北京外交部晤商，称德政府意欲派遣四员来华，非正式地与中政府商订通商办法。北京外交部答以尚须详密考虑，缓日再复，并以此事关系重大，请国务院召集主管各部会议公同讨论。院部处委员会迭次讨论，于3月中旬议决：接受德国政府派遣非正式代表来华商谈；德国要求停止清理德侨私产，可酌度情形分别办理；检查邮电已渐从宽大；税则问题应查照国定税则办理。并送交国务会议通过。5月20日，欧登科函告北京外交部：德国政府荐举三员非正式代表，甚望中政府默认其享受外交官之待遇。6月19日，北京外交部函复荷使：“本国政府自可予以相当之待遇。”

第一阶段

6月21日，德国政府派遣的卜尔熙（Herbert von Borch）等四名非正式代表乘日轮抵神户，随后由陆路经朝鲜赴北京。7月下旬，卜尔熙等人抵达北京。7月14日至23日，直皖战争在北京附近进行，最终直系获胜，北京政府随之改组，日本反对中德单独议约的阻力也随皖系下台而消除。7月24日，由荷兰公使介绍，卜尔熙等与陈箓于私宅非正式会晤，陈热诚接待卜尔熙等，但表示目下北京政局动乱不适合谈判。8月9日，新内阁成立，颜惠庆任外交总长，北洋外交中的“颜顾体制”或“外交系”主掌外交阶段开始。同日，德国应允归还光绪二十七年（1901年）掳去的北京天文仪器运抵神户，随后转往中原地区。此前，北京政府在顾维钧建议之下退出协约国对德赔偿委员会以得较大之谈判自由度。

北京政局稳定后，中德谈判正式展开。8月28日，王景岐（颜惠庆任命的外交部参事，主谈代表）、王曾思（王景岐的助手）于旧德国使馆的德国医院拜访卜尔熙等人，双方广泛交换意见。中方表示只要德国正式照会中国，声明愿意履行《凡尔赛和约》第128款至134款对华义务，就可开始谈判——临时协商。卜尔熙表示中方需先准德人经商，交还被收管之德产；并建议将来中德关系，分为三步进行：第一步，德政府正式照会中政府，声明履行《凡尔赛和约》中关于中原地区之各条款；同时中政府明令取消战时待遇敌侨之法令，将德人与无约国人民一律待遇。其在华德人原有之产业，未经清理者，交还原主。至战事赔偿问题，可在临时协商中规定之。第二步，订结临时协商，恢复外交及商务上之关系。第三步，两国通使之后，由外交代表议定通商条约。临时协商的内容，当载明两国恢复外交及商务上之的关系，而以某种为条件，德方建议由中方提出条件。中方强调不可允“最惠国条款”，并要求俘虏收容费。德方则要求中国勿加入协约国之赔偿委员会，并强调“速将德人产业停止清理”一层。

9月初，颜惠庆在荷使欧登科的牵线下表示同意与卜尔熙会晤，但强调：“只要德国放弃其过分之希望，余本赞成与德国先行恢复商务关系，以备渐归旧好。否则如现时之非常情形，本国亦只得以无约国人民待遇来华德人，凡无护照者，一概不许入境。总之，德国之希望当限于商务之恢复，不应再作政治念头。”

北京外交部明确表达谈判立场后，双方展开密集谈判。9月8日举行谈判仪式后，王景岐宣示中国要求：德国全盘承担《凡尔赛和约》义务，德国应同意：①放弃领事裁判权；②废止最惠国地位；③如《凡尔赛和约》第130条所述放弃北京使馆区操场（Glacis）产权；④赔偿中国拘禁德国军人及部分平民之俘虏收容费用。会后，王景岐将草拟之中德临时协商草案四条交给德方代表。

9月15日，中德双方第二次谈判，卜尔熙中方提出的草案四条作答复出，认为只有关税上的最惠国待遇要保留，以保护德国商人，理由是：中国依据《凡尔赛和约》在德可享最惠国待遇，若德人在华无最惠国待遇为不公平，建议双方所纳进出口关税一律，因此要求更改德国放弃最惠国待遇要求之声明。中方表示同意，不坚持将此点列入声明。德方又提废止德人领事裁判权后，在华德人应在新设地方法庭审理等要求。中方则催请德方于下次晤面时，提出承担《凡尔赛和约》对华义务之声明书草案。

9月22日，中德双方都提出对《凡尔赛和约》的声明书稿，德方表示中方草稿较佳，可用，内容为：“德国声明对于中国申认一九一九年六月八日威尔塞条约（即《凡尔赛和约》）第一百廿八条至一百三十四条所负之义务，并承认中原地区对于德国有权享用该约内他项条款所发生之权利及利益。”唯德方要求中国声明不加入协约国赔偿委员会。德方又提出旅华德侨反对撤去领事裁判权，要求中方以换文保证德人在华司法权益，并提出函稿：希望德人在华词讼，中国以新法令新法庭审理，准德籍律师出庭，并设法处置现时在上海华洋会审公之案件。双方再谈中德协约内容，德方主张删去中方所提草案第四条中“奢侈品例外”一句，并建议加入两技术性条款：①第五条：“本协商须以中、德、法三国文字书写，遇有疑义当以法文为依据”；②第六条：“本协商自签字之日起发生效力。”至此，《中德协约》骨架已定。较大的歧见在于停止清理并归还收管德侨财产问题，德方指出德商十分重视此事，甚望中国保证于中德协约签字之时，将此项财产归还原主；中方承诺“当向管理机关商议”。最后双方约定“下次会议可以将拟定各声明文件、协定条款等最后之条文校阅”，甚至已谈及交换全权签字之事。

9月24日，双方先就山东省问题展开谈判，因中日《民四条约》中规定：“日本在山东之权益以德国同意让与为前提”，中方提交一声明书稿，要求德国声明“无将胶州市转让日本之意”，并强调此事极关紧要，中国人民闻中德订有协商，首先注意即问协商内山东问题如何措词，故深愿德国有所表示。德方因不愿得罪日本及协约国，只表示愿加考虑。之后，双方就归还德产问题展开谈判，中方表示不可能保证无条件归还，只能即行停止变卖德人产业，及让德人原主有优先收买权。德方强调若财产不能归还，恐即开始通商亦是徒然，要求尽速商定办法。

9月25日，双方继续讨论各件文稿。关于山东省问题声明，因德方不愿得罪协约国，文字上做部分修正。至于德人财产处置办法，双方进一步讨论已清理者之变卖与交还，及停止清理与双方债务清算等问题，载入议事录。关于俘虏收容费用，中方提议300万元整款；德方答以尚需斟酌，暂勿列入会议录。最后，双方准备将议定各项文件及会议录等，各自转达政府核办。

9月30日，德方代表对汉口继续变卖德人财产各案表达强烈不满，要求即行停止，还强硬表示暂缓将谈成之协约各草案电达柏林以为抵制。中方表示协约未签署前，不能停止清理德产，但允诺转请主管机关从缓办理，于协约未定之前，不得为断然之处分。德方进一步要求保证将来德人在华投资、产业免被没收，中方允诺。第一阶段之谈判至此大致结束，确定《声明文件及协商草案以及会议录》，交双方政府核定。谈判结束时，双方代表互致谢忱。

第二阶段

11月初，第二阶段的中德谈判展开，德国代表收到柏林训令后，双方就协约各草案商谈具体文句修改。11月3日，中方提出德华银行、井陉矿务公司皆与德国政府有某种关联，非仅私人公司，应排除在普通所拟处理德人财产办法之外。德方坚持二者都是私人企业，中方要求改为中德合办，德方表示不便解决；最后决定将来再定办法。之后，德方表示接到柏林训令：德国政府愿将协商草案及声明文件签字，但须修正两处：一是关于《凡尔赛和约》的声明中，“及其它条款中原地区视为有关系者”一句，改为“及其它条款于中国对德有特别关系者，由两国日后商定”。德国不能概括承认《凡尔赛和约》的有效，要求中国列举欲引用的条款。中方要求依原案，德方坚持修改。中国因列举有困难而就德方提案修改，中方坚持要去除“特别”二字；最后，草拟数稿，德方电柏林请示。二是会议录形式由问答体修改，中方同意，但强调会议录的记载不是订约原则，乃系条约中原则之如何实行，非订正约的根据。

11月5日，中方表示前日会议各节，北京外交部同官会议不同意，提出四点要求修改：①会议录的形式与履行义务问题：德国恐无履行义务，故要求将问答体裁改正；中方不愿改，认为签字后自有效力。讨论后决定不修改会议录，改用交换公函方式解决；德国致函中国将德国应向中国声明保证之事件详列其中，并询问中国应向德国声明之事件，中方函复声明中国拟办的各项事件。②德华银行、井陉县矿务公司事：中方要求改为“将来另定办法”。德方不反对井陉归中德合办，但不愿将德华银行改为中德合办。讨论无结果，暂时搁置。③《凡尔赛和约》声明事：中方拟三文稿，回外交部讨论。④将会议录第11款纳入协约为第6条。

11月9日，中方表明《凡尔赛和约》声明问题，中国欲在实际上能有权引用和约中各条款中原地区视为有关系者，不过欲维持中国的国际体面，中国既为协约国之一，则对于和约自应要求与协约各国同居平等之地位。德华银行问题，中方主用“不在此例”，德方主“容后另议”；王景岐建议：德华银行与井陉矿务公司财产之处理，当由中国主管机关与之另商办法。德方允电柏林请训。最后讨论交换公函文稿，德方将声明文件及公函草稿电达柏林请示。至此，第二阶段商谈告一段落，德方将修改各件再送柏林定夺。

北京外交部希望能早日得到德方之全盘答复，以提交11月15日开幕的国会；但因通讯缓慢，而当时德国与欧洲各国关系恶化，尤其是莱因区问题，使德国注意力转移。加以柏林对《凡尔赛和约》声明内容、赎回德产及关税上之最惠国待遇等问题，有所坚持，迟迟不肯定案，谈判一时陷入僵局。11月22日，德国代表告诉中方代表：昨得柏林来电，云日前所商量事件，因与各部接洽，未能即复，本星期内当再行电告。12月8日，德方表示：接到柏林外交部长4日电报，内述与国内各政党及各机关尚未接洽清楚，日内当再将决定办法电告云云。中方对德方延搁反复不满，王景岐威胁称：中德自8月以来业已谈判四月有余，外交部因有会议之故，对于所有战事特别法令，曾劝阻各部会暂缓执行；如果德方一再延搁，外交部拟一面将各特别法令仍听执行如前，一面与德国代表议约。其次对德侨财产问题，中德本议定一种普通原则，今德方又提及此问题者，王景岐强调：各种办法两方会议已经决定，若重行讨论则系推翻旧案，于会议手续不合；并称：前此所有各问题业均同意，以后应讨论者仅在中国在《凡尔赛和约》内援引之范围而已。

12月10日，柏林来电，对德侨财产问题提议：将德国政府持有的中国国家债票存一中立银行，作为中原地区将来索取赔偿的担保抵押，请中国停止清理并归还德侨财产。中方以核完赔款需时甚长，不愿停止，仍请德方电催柏林对《凡尔赛和约》范围尽速答复。12月27日，德方表示仍未得柏林复电指示。王景岐称：自前次会议迄今又逾三星期，强调清理德产受其他部会很大压力，不能长久停止，要德方催柏林作决定性的答复。双方议定以1921年1月10日为限，届时柏林若无确实答复，中方即依1920年8月10日前办法进行清理德产。对于关税问题，德方要求保证享有最惠国待遇，在华德商不会负担较他国商人为高之关税。中方表示同意，但要保留关税自主权；王景岐强调：近日泰国与美国新订条约，已承认关税自主权及领事裁判权收回，中国正拟仿照办理，实不能于任何条约或协约内束缚其关税自主权。对于《凡尔赛和约》声明问题，王景岐提议：若德国不愿声明，可将下半部以秘密公函为之；强调中原地区不重形式，只要保留与协约各国处于同等地位。

民国十年（1921年）1月7日，德方提出柏林欲以津浦铁路债券存200万两于中国银行，作为将来支付中国战事赔偿的保证，一举赎回德人财产。中方表示欲先知德国对各草案的意见，再议处理财产事，且此事须与财政主管当局商量；并强调已暂停清理德产四月余，仍以1月10日为期限。德方又要求最惠国待遇，强调最惠国待遇的条文几成德国修订条约的一原则，恐难除却。中方答以最惠国待遇条文，对中原地区而言有特别意义，在收回关税自主权之前不能给予。德方称德国在协约条款中承认中国关税自主，而德商在华反于关税上受不平等之对待，殊欠公允。中方强调中国政府并无在关税上歧视德商之意思，目的仅在保留关税自主权。最后德方要求中国以书面保证绝无歧视之事。

1月26日，双方对最关键的德方《凡尔赛和约》声明稿终于达成协议，卜尔熙提议由德方给中方一文件，承认中国在和约中的权利，但在正式声明中只提128条至134条；北京外交部接受此一做法。关于山东省问题声明，德方知此为中国的面子问题，不能不提，唯要求修改文字，提出一字句模棱之文稿，中方表示可接受。《凡尔赛和约》与山东问题声明书解决，排除了主要障碍，其他问题进行顺利。最惠国待遇问题，中方设法做出让德国在华商务实质上享有公平地位的保证：当国定关税未普通施行以前，中原地区政府有意许德货入口暂照通用之税率完纳关税；德方对此表示满意，送交柏林核可。俘虏费收容费问题，德方原则上同意支付300万元的整款。德产问题，双方协议自签字日起停止清理，协约批准日起归还德产。

1月26日的谈判圆满结束，双方同意两声明书的文字，并以一系列的文件、协议及换文解决了所有的问题，作为将来订定正式条约的基础。2月3日，北京外交部邀财政、交通、农商部及管理特种财产事务局派员会商各相关问题具体办法。提交国务会议讨论通过后，2月10日拟妥《中德协约事呈稿》，将德国声明各件、中德协约草案及详细办法往来公函上呈大总统，并请选派全权签押。谈判到此似已圆满结束，实则双方还有一些歧见待协调，主要障碍仍在归还德侨私产办法。对此，中方坚持德国支付部分现金赎回，德方不肯，双方反复交涉。至2月28日颜惠庆以谈判破裂为威胁，德方才稍稍让步，但是仍辩论不休。4月7日，德国同意付中国400万元国币，另以德发国铁集团债票作抵，一举赎回德产，中方则同意停止清理德产，收到现金后将尚未清理者归还原主，双方最终就归还德侨私产办法达成协议。

4、5月间，北京外交部将中德协约草案送财政部、农商部、交通部等各相关机关，各机关签注意见后，北京外交部一一说明。颜惠庆努力与各相关部处协调，主要是化解财政部与特种财产管理局的阻力，并与卜尔熙讨论各机关的异议。5月10日，中德协约案最后送交国务会议讨论。北京外交部在说帖中称：中德谈判八个月，会议近四十次，终于议定《中德协约》七条及声明文件、互换公函等，“系实用主权尊崇与平等及相互之原则”；强调“各项文件，似于我国利益尚称妥协”，列举中德订约对中国有利之处八点：①获《凡尔赛和约》中之权利而不受其约束；②实行废止德国领事裁判权；③完复关税国定主权；④山东省问题将来我更持之有据；⑤《凡尔赛和约》未行指明之德国在京之操场声明收回；⑥收容俘虏之费原为和约所放弃，德国仍许偿我；⑦此次协商可为异日修订他国条约之模型；⑧德国地胜民勤县，科学发达，我于此时与彼稍事联络，于我将来国际地位未始无益。并称：至于约文之解释、司法上之保证及处置德人财产详细办法，均由双方会议时，议妥办法，与德国代表拟出往来公函两件。对较棘手之德国要求关税享最惠国待遇，而中国坚持关税自主一节，协约中承认中原地区关税自主之大原则，但事实上对于德国仅能暂准其与他国一律对待。并附一《关税说明书》详细说明此事，强调：“事实上即使国定税则已行颁布，对于德国商货能否一律按章征收，亦毫无把握……此事焦点盖在旧约未改，又未能索取出产地证书之故……是以于关税条约未改以前，德国货物虽有特定税则，仍可托人纳税也。国定税则既未能得有实效，似可由我自由对德完全施用八年八月之新税则，或其同类之章程，总以关税一层对于德国商家暂准与他国一律为准。最后始允由我国委员单方声明：于国定税率未普通施行之前，德货入口得暂按通用税率完纳关税。仅将本国国内行政决定办法向之通告。法理上、事实上似于我国均无损碍。”

5月11日，国务院通知北京外交部《中德协约》通过。5月18日，大总统徐世昌任命颜惠庆为签约全权。5月20日，双方代表在北京外交部签字。

民国十年（1921年）5月20日《中德协约》签字后，两国恢复邦交与商务关系。5月25日，北京外交部呈请大总统徐世昌奖励商订协约出力人员，以参事王景岐始终其事，擘画周详，相应机宜，悉臻妥协，请以全权公使任用；代理参事张煜全、一等秘书官王曾思，襄同办理，勤劳备著，各颁勋章。6月9日，大总统“照准”。8月2日，大总统令：任命王景岐为驻比利时国特命全权公使；张煜全为外交部参事。8月13日，大总统令：王景岐给予二等大绶嘉禾勋章。

北京因国会停闭，6月14日，北京外交部呈大总统徐世昌称：“民国元年《临时约法》第35条：大总统经参议院之同意，得缔结条约。唯现在国会尚未召集，开会需时，而该约之互换又未便久稽时日，拟请先行批准，俟国会开会时，再行提请追认。请大总统予以批准盖用国玺，发交本部，由外交总长副署后，再行知照德政府，订期互换，以资遵守。”6月28日，大总统徐世昌批准《中德协约》。德国国会也于6月下旬批准该约，函告张允恺，并电卜尔熙转告北京外交部：中原地区政府批准协约照会，卜代表有收受资格。拟以外交次长阿道夫·冯·博邺（Adolf von Boye）充驻华公使，请求中国政府赞成。7月1日，双方在北京外交部染色体互换照会，声明批准，《中德协约》生效。中国暂派张允恺为驻德代办。7月24日，中国任命原驻比利时公使魏宸组为驻德公使。

民国十一年（1922年）初，博邺抵华履任。3月初，博邺会晤颜惠庆，要求尽速正式交换两国政府批准文件，“以便早日完结恢复两国友好之一切手续”。3月20日，颜惠庆与博邺在北京外交部互换批准约本。

《中德协约》共七款，另附德国代表声明文件、中国外交部长对德国声明复文一件、德国代表公函一件、中原地区外交部长复函一件。

中德协约

一九二一年五月二十日，北京。

大中华民国政府、大德意志共和国政府，意愿以本日大德意志共和国声明文件为根据，两国订立协约，恢复友好及商务关系，并觉悟领土主权之尊重与夫平等相互各种原则之实行为维持各民族间睦谊之唯一方法，为此各派全权委员如左：

大中华民国政府特派外交总长颜惠庆；

大德意志共和国政府特派总领事卜尔熙。

各委员将所奉全权文凭互相校阅，俱属妥协，议定各款如左：

• 第一条

两缔约国有互相派遣正式外交代表之权。此项代表在所驻国，应互相享受国际法所承认之一切权利及豁免权。

• 第二条

在两缔约国境内驻有他国领事馆或副领事馆之处，彼此均有任命领事、副领事或代理领事之权。此项官员应享受他国同等官员之优礼待遇。

• 第三条

此国人民在彼国境内得遵照所在地法律章程之规定，有游历、居留及经营商务或工业之权利，惟以第三国人民所能游历、居留及经营商务或工业之处为限。

两国人民于生命以及财产方面，均在所在地法庭管辖之下。

两国人民应遵守所在国之法律，其应纳之税捐、租赋不得超过所在国本国人民所纳之数。

• 第四条

两缔约国约明，关税税则等事件，完全由各该国之内部法令规定，惟两国间或他国所产未制或已制之货物，所应缴纳进口、出口或通过之税，不得超过所在国本国人民所纳之税率。

• 第五条

本日大德意志共和国声明文件，及本协约各条件，当用为商议正约之根据。

• 第六条

本协约用汉、德、法三文合缮。遇有解释不同时，以法文为准。

• 第七条

本协约应于极早期间批准。于两国政府彼此互相知照，业经批准之日起，即行发生效力。

大中华民国十年五月二十日

西历一千九百二十一年五月二十日

约文共缮两份，订于北京。

声明文件

大德意志共和国政府代表卜

为照会事：本代表奉有正式委任，以本国政府名义向贵总长声明如左：

大德意志共和国政府意愿恢复中、德之友谊及通商关系，因此项关系应基于完全平等及真切相互之主义，合于普通国际法之条规者。因一千九百十九年九月十五日，大中华民国大总统颁布对德恢复平和之命令；因德国担任对于中国应尽一千九百十九年六月二十八日威塞条约于一千九百二十年一月十日开始实行者，第一百二十八条列一百三十四条所发生之义务，述及德国因战事局势以及威塞之条约，势不得已，而将其凡因与中原地区订立一千八百九十八年三月六日之条约及其他一切关于山东省之文件而获得之一切权利、产业权、特权抛弃之。以此之故，德国失去将以上各种权利、产业权、特权归还中国之能力。

又正式声明如左：

允认取消在华之领事裁判权，抛弃德国政府对于德国驻京使署所属操场上之全部权利于中国，认明威塞条约一百三十条第一项中所载之“公产”字样系该括该地而言。并准备将中国各处收容德国军人之费，偿还中国政府。以上声明，相应照请贵总长查照。须至照会者。

右照会

大中华民国外交总长颜

大德意志共和国政府代表卜尔熙

西历一千九百二十一年五月二十日

《中德协约》是中国近代史上与西方国家签订的第一个平等条约，为之后中原地区废除不平等条约的运动提供了条件。关于《中德协约》签订的意义，张水木认为，这是结束中德交战状态的和平条约；由于双方能恳切合作、互敬互重，本着领土主权的尊重和平等相互的原则而取得圆满成功，对中国而言，这不但实现了中国废除德国领事裁判权和收回关税主权的目的，而且保全了中国向日本收回山东主权的权利。

• 中华民国外交家颜惠庆：该项条约公布后，一般印象极佳，实为民国成立以来，第一次对外签订的平等条约。（《颜惠庆自传》）

• 中华民国驻日公使胡惟德：《中德协约》筹各条，收复主权，可为他约改良之模范，无任倾佩，敬为中国前途贺。（《收驻日本胡公使电》）

• 中国近代教育家罗家伦：根据于此一纸新约，举凡《凡尔赛和约》中所规定之一切权利，吾国已安然获得之。且根据新约，吾国得收回其丧失已久之关税自主权及治外法权，使吾国国际地位，顿形增高。数十年来，吾国外交之足以扬眉吐气者，惟此一事而已。（《中德关系之未来》）

• 中华民国外交家王正廷：自昔我国与各国缔结条约，多属势力不平等关系，结片面屈辱之约。今《中德协约》，较之《胶州湾条约》，《辛丑条约》，实有霄汉之别。俯仰今昔，感慨系之，不得谓非我国当时宣布参战之功也。（《中国近代外交概要》）

• 巴西驻华公使阿威士（M. J. de P. Rodrigues Alves）：《中德协约》业经签字，领事裁判权德国已允取消，此事关系至巨，嗣后任何一国与中国订约，当随德国之榜样。（《总长会晤巴西阿使记略》）

• 荷兰公使欧登科（W. J. Oudendijk）：德以战败之时势，让与贵国各项权利，此固德之意料所及，但不能谓非贵国之胜利也。（《和馆问答》）